这种道义、慈善和人权理性最终成为世界多数国家政府的共识。1948年12月由联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》对基本人权进行了阐述：每个人，作 为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必须的经济、社会和文化方面各种权利的实现（第二十二条）；人人有权工作、自 由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障。每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的生活条件，必 要时并辅以其他方式的社会保障（第二十三条）；人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗、和必要的社会服 务；在遭受失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障（第二十五条）； 人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属于义务性质（第二十六条）。上述有关内容在1966年12月由联合国大会 通过的更具有强制性的《经济、社会、文化权利国际公约》中则有更进一步的强调。这些内容逐渐成为各国政府公共服务职能中的重要组成部分。2001年2月 28日中国的九届全国人大常委会第20次会议通过关于批准《经济、社会、文化权利国际公约》的决定，意味着中国政府对这些人权要求的认同。2004年中国 的十届人大二次会议通过的宪法修正案中第一次增加了有关人权的内容，明确规定“国家尊重和保护人权”（第三十三条），表明了我国与国际社会人权价值原则的 进一步契合，并为我国政府公共服务的实践奠定了宪法的基础。

第二，公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪政理论上讲，一个具有公民名分的人相对于国家来说，就有了一种契约的关系。他在让渡一部分自由并对国家尽 相应义务的同时，对这个国家政府权力的产生有权施加影响。于是，反过来政府也就对国家公民的生活状况产生了责任。它要为公民提供一个体现人的尊严的生活条 件，使其享受社会的公正和平等，在困难的时候得到政府的帮助，使其从自己的国家那里获得基本的依靠感、可靠感和安全感。每一个成年人都有义务挣钱养活自己 及其家人，这就是自我负责的原则。但是并不是所有人都具有或一直具有基本的能力自食其力，有些人难免因为这样那样的原因而陷入生活的困境之中，比如由于疾 病、抚养者死亡、丧失工作能力，下岗失业等。这样的困境往往与收入下降和入不敷出联系在一起。在这种情况下政府就需负起一定的责任。国家应当备齐比如粮 食、住宅、医疗等生活必需品并建立防范风险的保障制度，以帮助陷入困境的人们渡过难关。公民与国家关系的逻辑还决定了政府要对社会上不平等的情况做出反 应，比如处于弱势的特定人群。典型的例子有母亲、老人、孩子、落后地方的农村人口和少数民族等。这一类的人群需要政府的特别保护。或通过立法或通过政策， 使他们的身心健康、基础教育、基本生活水平有所保障。

当然，这种帮助会因为国家经济发展和富裕程度而受到限制。但无论能力如何，对于国家政府来说都不能推脱作为一个共和国所应担负的责任和应尽的义务。不是说 要为困难人群提供多么优等的生活条件，而是为其达到最低生活限度予以援助，且这个援助要有社会保障制度作为担保。正是为此目的，我国2004年十届全国人 大二次会议通过修正案的形式，在宪法中明确规定，“国家建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度”（第十四条）。

第三，以需求促供给是公共服务的现实动因。除了人道、人权的价值影响和宪政逻辑的因素外，对于公共服务的追求在许多国家还存在功利主义动因。公共服务主要 通过政府化钱或由政府主导化钱向社会提供公共产品和服务的，它是市场中占有很大比重的一种消费途径。比如根据欧盟委员会统计报告，2001年欧盟15国的 人均社会保障支出高达6405欧元（约为6万多人民币）[1]。又比如在英国2003年总共4560亿英镑（相当于67534亿人民币）的财政预算支出 中，属于公共服务的社会保障、社会服务、健康服务、交通、教育、就业和环境保护与住房等公共支出就达3320亿英镑（约为49136亿人民币），占公共财 政支出的72.8%。[2]这证明公共服务规模往往对一国的经济发展具有重要影响。

虽然公共服务的探索实践已经很长，但真正在自觉认识基础上将它与经济发展联系起来，还是在20世纪30年代经济大萧条以后的事情。在此之前的百多年间，占 支配地位的是 “看不见的手”的自由主义经济理论，这个传统最终演变成在整个19世纪占据支配地位的 “供给创造需求” 的萨伊定律，并成为西方工业国家实行放任行政的理论依据。在历史进入20世纪以后，经济的周期性波动和失业等不良经济现象的时有发生，导致了旧制度学派、 福利经济学派以及瑞典学派对它的批评。特别是在经济大萧条中问世的凯恩斯主义经济学，更是对以萨伊定律为基础的市场理想主义予以彻底批评与否定，并针锋相 对提出“需求创造供给”来作为医治市场失灵的指导原则。凯恩斯定律认为：有效需求决定供给，只要有需求，就会创造供给。这意味着政府可以通过主动措施影响 需求规模，进而扩大生产、增加供给以达到抑制产业萧条和增加就业的目的。凯恩斯主义的产生成为发达国家放弃“放任行政”，奉行“管制行政”，[3]扩大经 济与社会管理职能的转折点。

凯恩斯定律对欧洲一些福利国家制度的形成和发展产生了重要影响。尽管社会保险制度始于1883年的德国首相俾斯麦，而社会救济的历史甚至可以追溯到 1601年伊丽莎白时代的《济贫法》，但真正在扩大政府公共服务职能认识基础上倡导全面建立社会保障制度的，当非英国的贝弗里奇勋爵莫属。作为凯恩斯在哈 佛大学任教时的弟子，他有条件受到凯恩斯主义的直接熏陶并成为“需求创造供给”定律的传播者。可以说，1942年11月贝弗里奇爵士向英国议会提交的《社 会保险和相关服务》的报告就是结果。报告主张建立一个社会性的国民保障制度，按照普遍性、全方位、政府统一管理和权利与义务对等的原则，对每个公民提供儿 童补助、养老金、残疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源救济、妇女福利等方面的社会保险服务。[4]贝弗里奇勋爵所设计的这一套“从摇篮到坟墓的” 完整福利制度，对战后英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度的建立和发展产生了里程碑意义的作用，它丰富了公共服务的内涵并逐步使公共服务成为福利国家政 府扩大需求、增加供给、促进经济发展的一个管理策略和工具。

二、公共服务的范围界定