访国家行政学院马庆钰教授：我国现代社会组织体制建设负重前行

2019年11月19日星期二

作者：马庆钰日期：2013-02-28 阅读：4248 次

改革开放以来的30多年中，中国社会组织获得重大发展，成为推进中国社会改革与发展的一支不可或缺的力量；而中国社会组织的发展与进步，也是中国社会改革与开放的一个重要结果，二者互为因果关系。十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”为此，本报记者近日就这一具有重大意义的系列话题，采访了在国内政治学和公共管理学领域有重要影响的国家行政学院马庆钰教授。

记者：马教授您好。我们注意到十八大报告中在涉及改善民生创新管理，加强社会建设时，提出要“加快形成现代社会组织体制”，您认为设立这一目标的背景是什么？

马庆钰教授：我和很多学者一样，都注意到了这个中央以前从未使用过的新概念新提法，而且国家民政部的主要领导和国家民间组织管理局在十八大结束不久，即很快约请国内在社会组织管理领域有影响的十几位专家，专门就这个问题进行了交流和研讨。我认为，主要是因为国内外两个方面的因素推动了我国执政党社会体制建设的步伐，并适时提出了这个从属于社会体制建设的新目标。外面的因素，就是指国际社会公共管理大趋势的影响。上世纪1980年前后在国际范围内出现了波及广泛的行政改革浪潮，这个改革的走向总的来看，就是改变政府的全能理念和强势实践，推动政府传统管理与服务从集中走向分散，从一元走向多元，从垄断走向参与。这个被称作公共管理或者公共治理的大潮，就使得社会组织的地位日益凸显。这是我说的外因。

记者：您还讲到了内部因素对“加快形成现代社会组织体制”的影响，是什么样的影响？

马庆钰教授：我认为这个影响主要来自三个方面。一是我国政府职能转变的要求。政府职能转变几乎伴随着我国行政改革的全过程。政府在改革中已经认识到一定要按照与市场经济相适应的要求来清理和设定自身职能，但是在实践中一直存在剥离不易和承接更难的问题，即政府扔出去的球没有接球者和接的不好。其中就涉及到社会管理与服务的一些职能因为社会组织体系的先天薄弱而难以有效承接的现实。二是国家战略新布局的要求。十八大报告中正式将我国的四位一体战略调整为“经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设”五位一体战略新格局。迄今为止，经济体制、政治体制、行政体制、文化体制都有了框架和实践进展，而社会体制尤其是其中的社会组织体制则正处于探索之中。这与我国的科学发展和整体推进的全局不相吻合，如果没有社会组织体制，社会体制和相关的社会建设就无法达成，乃至于我国全面建成小康社会的目标也无法圆满实现。三是社会组织成长发展的要求。改革开放30多年，我国经济积累和增长成效卓著，社会生活水平有了大幅度改善，自然地，社会成员在这个新的阶段上，自主权利意识会随着社会进步日益增强，参与社会管理的要求会不断提升，各类社会组织的力量会得到不断积累。如果没有一个规范的社会组织体制，就难以修成社会力量参与国家事务的顺畅通道，社会组织的健康成长和公民社会文化的正确引导就难以得到制度环境的保障。这是与“加快形成现代社会组织体制”相关的一些内因。

记者：您说“加快形成现代社会组织体制”是一个新提法，那怎样理解这个新提法？

马庆钰教授：对这个提法的理解和把握至少要注意以下几点意涵：首先，社会组织体制建设从属于社会体制建设的范畴，它与社会管理体制、社会管理机制、基本公共服务体系共同构成我国社会体制建设的内容；其次，这是中央为适应我国经济与社会发展阶段要求，而提出的一个社会建设的新目标；第三，“社会组织体制”，是一个相对于我国公共权力体系和社会营利体系，对社会组织体系的角色定位，是相关角色之间关系性质的概念；第四，所谓“现代”是一个大致标准，意味着我国在这个领域的建设要具有全球眼光和重视并参考当下的国际经验；第五，“社会组织体制”是今后社会组织管理与发展的方向，其核心应当是政府职能管理部门和广大学者所不懈推动的社会组织“自治”，其路径是“政社分开”，“权责明确”，“依法自治”；第六，这里面政社分开的“政”，不仅是狭隘意义上的行政权力系统，而且还包括了所有公共权力系统的广义的“政府”，所以无论是政府部门还是党委权力系统，都要按照十八大所说“加快形成政社分开，权责明确，依法自治” 的要求来找准自己的责任定位并与社会组织一道朝着现代社会组织体制建设方向努力。第七，“加快形成”意味着，在我国现阶段，也就是经历了30多年改革开放的积累以后，我国构建公共管理多元格局的条件已经具备，政府应当积极推动为社会组织参与公共事务建立一个制度化平台。

记者：据我们所知，国际社会都叫NGO组织，我们没有这样叫，而是叫社会组织，它们之间有什么不一样吗？

马庆钰教授：的确如记者女士所说，国际社会叫NGO的很普遍，中文叫做非政府组织，在相当多的情况下，也叫做NPO，中文叫做非营利组织。在我国，学者们一开始和国际社会一样，一直称作非政府组织，但是可能因为习惯或者意识形态的作用，官方一直称其为“民间组织”、“社会团体”、“人民团体”、“中介组织”等。实践中由于存在一定的局限性，从2004年开始，逐渐变称为“社会组织”。对社会组织比较定型的说法，是出现在2006年十六届六中全会关于构建和谐社会若干重大问题的决定中。这个说法的产生，我认为是一种策略，主要是较容易得到各方面的接受。因为在现实中的确存在一些人其中也包括少数官员，将 “非政府组织”误解为“异己组织”甚至是“非法组织”的尴尬情况，而且，“非政府组织”在意义上也难以表达“非营利”的内涵。因此，将其统称为社会组织也不失为是一个中国特色的变通办法。我国社会组织的范围，主要包括：律师、公证、会计、资产评估等中介机构；社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办的民办非企业单位；行业协会、学会、商会等社会团体；基金会。实际就是包含我国三大类民间组织，即社会团体、基金会和民办非企业组织。从这个范围看，社会组织，实际上和国际上使用的“非政府组织”，“非营利组织”等是同一类组织，在本质上，社会组织就是那些独立于国家政府系统和执政党系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性的一类组织。

记者：社会组织在社会公共管理中的地位及发挥的作用是什么？

马庆钰教授：社会组织介于政府组织和企业组织中间的地带。政府组织是公共组织，也是非营利性的，但它是“以强制求公益的组织”；企业是营利性的，是“是以志愿求私益的组织”；光有这两个范围是不够的，二者无法覆盖其他大量的公益和互益服务范围，因此就必须要有“以志愿求公益”的非政府非营利性组织，也就是我国的社会组织。从我国公众的公益性服务需求性质看，大致分为三个部分，有三个相应的服务主体，一个是行政审批可以通过服务中心和服务大厅由各个政府部门直接做；一个是教育，基本公共医疗卫生服务等，通过大量的事业单位组织来提供，这在我国已经形成固定模式；还有一个是上述二者之间的大量社会服务事项，则可以由各类社会组织来提供。比如对妇女儿童的照顾、养老助残、社会救助、家政服务、慈善救济、社会矫正、安置帮教、就业服务、环境维护等。今天的我国社会，越来越朝着公共管理的方向发展，那么社会组织角色的成长就是必不可少的，它是社会进步和现代化中出现的东西，而社会进步和现代化的标志之一，就是从过去传统的政府集中垄断性管理形式转变为政府引导并整合和吸引社会各种力量包括社会组织共同参与社会管理和公共服务。

十八大提出要加快形成我国现代社会组织体制，这相当于当初搞经济改革提出的建立现代企业制度的重要性，很有意义。改革的往前推进以及由此带来的变化和所获得的一系列成就，将促使我国社会组织的大发展。

记者：目前我国社会组织发展的程度怎样？与发达国家相比差距在哪些地方？

马庆钰教授：我国社会组织在1998年以后得到了比较快的发展。先后颁布了三个条例，社会组织每年以大概2%左右的比例增长，截至2011年底，全国约有社会组织46万个，吸纳社会各类人员就业大约600万人。虽然有这样的增长，但是相对于政府和企业的力量来说，社会组织太弱，我国还没有真正形成多元管理和服务的格局，计划经济时代，我国是一个政府大包大揽无微不至的一元格局；开放改革30多年后的今天，我国基本上进入一个政府和企业组成的二元格局，至于说社会组织这个单元，从总体经济规模、就业能力、社会影响来看，仍然微不足道。以2010年的情况计算，社会组织吸纳的就业人口仅有当年非农就业人数的百分之一，是经合组织成员国平均水平的大约1/7；支出总规模约为1200亿，占当年GDP比例不到的千分之三，是经合组织成员国平均水平的大约1/17。与我所了解的美国的情况相比，差距更大。从数量上比，2006年时，美国的各类NGO大约有190万个，那一年有13亿人口的中国只有35万个；同年其 NGO的支出是1万亿，占到了当年GDP的1/8，提供就业是非农就业的1/10。在美国有46%的高等学校、51%的医院病床、60%的社会福利机构、 86%的文艺体育和文化团体都是NGO组织来做的。这样一比就看出了巨大差距，我国的社会组织还没有成为我国多元结构中真正响当当的一元。

我国社会组织的平衡性和平等性也有问题。我国社会组织中大量组织是官办组织，或者叫做“二政府”。它们有编制，吃财政。即便不是直接的，也与党委和政府有着千丝万缕的关系。这使它们在资源获取上更加容易受到关照，因而成为带有特权性质的社会组织，而那些民间自己成立的没有背景的组织，不仅获取资源困难，就连登记注册都是问题。与这种平等性和平衡性同时存在的问题就是我国社会组织的独立性的缺少。“社会组织”的使用，目的是为了回避矛盾和误解，增加对各类组织的涵盖性。但是，无论怎样，它都不能离开国际公认的客观标准太远。作为与政府和企业不一样的角色，社会组织的主体就是非政府非营利的民间组织。因此它就不应当背离“独立性”和“非营利性”的主要特质，否则就会混同于政府和企业，也就没有什么政社分开了。

还有一个差别，发达国家的NGO组织在设立上更为便捷。与我国双审查、双管理不同，国外较为普遍采取备案制，备案后即可开展活动。但成立之后受到严格的监督，特别是对号称为公益性组织。因为公益性组织在税收方便会享有免税的政策支持，由此对其的认定和监督尤其严格。同时，其行业组织自我的约束和管理有一套很严格的机制，相对地来讲赢得了较高的社会公信度，所承担的社会责任也比较好。这就是为什么国外公民社会的形成相对地来讲更加成熟。

记者：目前NGO组织在我国发展的主要瓶颈是什么？

马庆钰教授：挂靠和双重管理仍然是比较主要的瓶颈。一个组织的建立必须要有合法性，否则将无法获得社会的信任及捐助的资源，也无法以法人的身份和地位去面对争讼，同时，只有具备法人身份才能去打造属于组织的社会信誉度。如前边所说，国际社会的合法性获得比较方便容易，只要备案注册就可以，所以那些国家的社会组织发展的快，成立的多。但在我国，这个合法性的获得相对更困难。比如，我们现在想成立一个组织，需要先找好挂靠单位批准，批准的手续极其麻烦，很多单位领导害怕惹麻烦拒绝挂靠的也不在少数。挂靠和双重管理的繁复手续，在某程度上制约了我国社会组织的发展。犹如很高的门槛，阻挡了大量社会组织的进入。国际上有一个叫做绿色和平的组织，入驻中国多年，至今却仍未获得“牌照”。

更为糟糕的是，挂靠后出现的行政干预现象不可避免，很多挂靠单位领导自然而然认为其是自己的下属机构，在行政上多加干预，甚至自己出面兼任领导或者指派领导，使社会组织的独立性大受影响。挂靠制度是不合理的，我的一贯主张是“打倒挂靠”。挂靠制度的取消，是我们改革的一个方向。现在各个地方都有不同的创新和改革措施，目前做得最好的是广东。广东的做法是倾向于直接在民间组织系统中登记，一次性取消挂靠。从2011年开始，民政部倡导对慈善、公益、社会服务三大领域的社会组织实施直接登记，这是一个很大的进步，也是这么多年来所有学者和政府职能部门共同努力的结果。

记者：从郭美美事件到最近被热议的儿童基金会事件以及成都红会捐款箱事件，您认为出现这些问题的根源是什么？

马庆钰教授：问题的产生原因是复杂的。这几件事情都与红十字会有关。郭美美事件牵连出一个不按规矩运作的“商业红十字会”，没有会员代表大会，没有理事会，没有完善的财务，在项目运作中存在关联交易，严重违反公益组织的基本原则。儿童基金会则财务谜团重重，引起社会普遍猜疑。成都红十字会的“捐款箱事件”则是对社会慈善捐赠事业的严重损伤。这些事件都是对我国社会组织公信度的巨大破坏。伤口的弥合还要假以时日。出现诸如此类问题的原因，我的看法首先是社会组织的公益宗旨意识太弱，把自己混同为一般的机关组织，背离了广大慈善捐赠者的信托，这也是我国长期以来社会组织领域中慈善伦理不足的结果；其次是一些社会组织特别是带有官方色彩的组织，官僚习气和做派太重。在组织结构上按照大一统方式自上到下建立的巨无霸组织，无论对于公益效率还是公益活动监管，都已经成为巨大挑战，中国红会最近成立专门的监督委员会作为一种实实在在的回应，希望能够起到作用；再次是社会公益中存在形式主义和舍本求末现象，一个好心企业花500万巨资做1000个捐款箱遍布街头，4年下来竟然收到的是发霉的的6116元钱，实在感觉不划算。其中最值得反思的是街头捐款箱方式是否是一个好的捐赠方式；最后一点，是评估监督和惩罚的力度。职能部门的监督方式、方法，以及监督能力的不足，也是出现这些问题的原因。目前，在官办的社会组织占比重较大的情况下，监督会受到干扰。民政部有专门针对社会组织的评级机构——社会组织评估委员会，每年都会对登记在册的社会组织进行评级，最好的是 AAAAA，AA以下进行警告，被评为A的，要求进行限期整改。与此同时，国家民间组织管理局的执法也需要敢于依法执法。这些评估监督和执法措施对于规范社会组织的行为必不可少。

记者：在加快现代社会组织体制建设中，您认为我国还要做哪些努力？

马庆钰教授：这涉及的方面比较多。关于对这个命题的理解我已经说过了，这是最为重要的第一点，这里不再重复。其次是一定要移除社会组织成立的制度障碍。不要设置限制公民自由和社会生机活力的壁垒，不要搞“挂靠”和“双重管理”，甚至在注册时也不再要求有注册资金的限制，现在在广东省的顺德，就连企业申请注册都已经免除注册资金了，甚至办公场所都不再要求专门场所，门槛大大降低。社会组织注册应当学习这些做法。一切不利于结社自由和公民创造力发挥的法律法规都要移除和修改，这样做的依据就是国际社会的统一准则和我国宪法规定。我国民政部作为国家最高职能部门，已经针对存在缺陷的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》，开启了修订程序，并且在2011年下半年国家民政部首次明确提出：民政部门对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织可履行登记管理和业务主管一体化职能。而在地方，广东省已经制定方案，规定从2012年7月开始，社会组织均可直接向民政部门申请成立。广州市则率先从2010年5月开始，在全国迈出社会组织直接向民政部门申请登记，结束双重管理的第一步。这是我国社会管理创新的重要成果，有必要在全国得到推广。

记者：您前面提到社会组织缺少独立性，这是否也是需要努力的方面？

马庆钰教授：这是我要说的第三点，就是要限制公权组织与社会组织一体化。社会组织的公益使命和独立性是其存在的价值所在，其价值萎缩主要来自于公权主体对它的干预和同化。我国社会组织要发展和发挥社会管理的作用，各类公共权力主体首先要做到与社会组织保持距离，维护社会组织的独立性，在克服“二政府”现象上做出努力。为此，要求我国的党政群团机关和事业单位，禁止发起成立或者指定发起人成立行业协会商会、工商经济类、公益慈善类和社会服务类社会组织；不自己举办或者委托举办民办非企业单位；党政群机关和事业单位离退休人员应规定在一定期限内，不在社会组织内兼任职务。与此同时，还要全面总结和谨慎对待在社会组织中普遍开展的执政党组织建设工作，避免因不当做法，导致社会组织成为执政党的“支部”。“政”不仅包括政府，也包含了政党。因此不仅仅是让政府权力体系与社会组织分开，还要让政党体系也与社会组织分开，保障其独立性。对社会组织的内部管理不能干扰，对人事工作不能越俎代庖。

第四点是，为社会组织参与公共服务搭建平台。现在一个获得普遍认可的途径就是政府通过购买服务建立有效的政社合作。政府要从原来的职能当中，梳理出可以由社会组织承担的服务事项。然后是有一个完备的购买程序，包括确立政府购买社会组织服务的负责机构，公布购买公益服务项目目录，根据项目制定相应的财政预算，搭建网上申报系统，由职能部门负责组织对申报进行评审，项目实施后进行跟踪检查和督促，项目完成后进行评估和社会网上评价等。还有就是政府要提升社会组织的服务资质，帮助较弱的社会组织进行培训，就法律条文、申请程序、申请技术、标书制作、成本管理等进行专门训练，针对特殊弱势群体组成的社会组织的服务产品制定有限度的倾斜性购买政策，以及对现有政府采购法作必要修改以与购买服务的政社合作机制实现法律对接等。

记者：监督对于社会组织体制的建立和良性运转是否也很重要？

马庆钰教授：这是我要说的第五个相关点。严格监管和依法惩处是职能部门的职责。带有创新性的硬性监管措施包括：创新社会组织的监管体系，按社会组织行业类别、活动范围分别成立由相关职能部门和行业主管部门参加的社会组织监管联席会议，对社会组织实施分类负责，实现协同监管；扩大民间组织管理部门对社会组织的管理权限，从管理资源上满足对社会组织运行管理的监督能力的要求；对于资金规模达到一定程度的社会组织，引入和实施审计监督；疏通社会举报和处理渠道，对被举报存在严重问题的社会组织，管理机关应客观公正和迅速处理；建立社会组织信息网，实行对社会组织运行的信息化管理，规制社会组织关键信息的公开和透明，以便接受社会和媒体监督；社会组织监管者和司法机构应当保持对社会组织行为规范性的压力，对那些违反国家法律法规和政策规定的组织要予以依法追究和处理。

除了这些以外，还有最为有意义的一点是，还是要在现有三大条例修改基础上，启动我国“社会组织基本法”的制定工作，环顾周围各国，大多是国家都有一部甚至多部法律作为社会组织的依据，仅仅有低阶法规是不够的。无论依法自治还是依法管理，都不能没有更加有权威的法律作为依据才行。

记者：您的以上所说，看起来大致对应着十八大所提的“政社分开，权责明确，依法自治”三大要求，这些应该是建立我国现代社会组织体制的一些基本工作。最后，从学者的角度，您对现今活跃的社会组织有何期望？

马庆钰教授：希望我们的社会组织更加具有责任性、公益性、行为规范性。并在公共服务中发挥更大作用；希望我国政府对社会组织的管理和服务更加科学依法；希望我国现代社会组织体制能够尽快进入平顺正确的运行轨道！

来源：企业党建参考报　