一、村民自治制度建立的主要历程

　　20世纪80年代初，广西罗城、宜山一些地方的农民自发组成村委会，在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》，明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。1982年中共中央下发的第36号文件，要求各地开展建立村委会的试点工作。1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村委会组织法（试行）》，对村委会组织和村民自治作出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。1990年民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》。经民政部的大力推动，村民自治工作在全国普遍展开，截至1998年底，全国农村普遍举行了二至三次村委会换届选举。

　　1998年10月，中共十五届三中全会提出要全面推进村民自治，将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日，九届人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的《村委会组织法》，为全面推进村民自治提供了法律保障。据民政部提供的数据，截至2003年，全国28个省、市和自治区制定了村委会组织法实施办法，25个省、市和自治区制定了村委会选举办法。全国有579个县和7457个乡镇达到了民政部确立的村民自治要求的标准。

　　经过十几年的发展，村民自治工作的难点逐步显现，深层次的问题开始暴露。从直接表象上看，有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好，另一个是实行村民自治制度以后，农民群众各项民主权利的确立未能一步到位，农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中，前一个问题是关键，后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义，而只能说明村民自治工作还没有真正落实。

　　2002年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知，提出了处理好“两委关系”的重要意见。文件指出：提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员通过党内选举，兼任村党支部委员。

　　2004年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上，下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见，其中包括对健全村级财务管理的规定、换届选举后权力移交的规定，以及确立村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定。

　　90年代以来以村民自治为主体的农村政治改革，实际上是政府主导型的改革。村干部甚至乡干部与普通农民群众有相当大的分歧，除少数农村精英之外，大部分农民是被动的，改革赋予农民的权利往往难以落实，以至于中央高层不得不作出很细致的政策规定。我们不能简单地认为中国农民不需要民主政治，但在中国社会结构和整个国家政治经济体制的约束之下，农民暂时还无法成为改革的主导力量。

　　二、地方政府在乡村民主中的新探索

　　乡村民主自治的发展给地方政治家提供了一个发挥创新才干的舞台。尽管做出创新活动的主要是地方党和政府的领导人，但也不乏热心政治活动的农民。

　　1.海选产生候选人

　　如何提出候选人，对于选举的意义十分重大。以往的实践中有党的基层组织提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式。吉林梨树县创造的“海选”，即不内定和指定候选人，由每一个选民根据条件自主确定候选人，便是村民提名的重要方式。在1998年的村委会选举中，吉林省85%的村庄采用了这种方式。

　　2.组合竞选制

　　现行的《村委会组织法》没有关于竞选的规定，但中国农民在村民自治活动中自发地开始采用竞选方式。

　　“组合竞选制”是一种由候选人“组阁”并参加村委会主任竞选的制度。其程序是：首先由村民民主投票推选村委会主任候选人3—4名，每位村委会主任候选人提出各自的村委会组成人选名单；候选人在竞选大会上发表竞选演说的同时，公布自己提名的村委会组成人选名单；村委会主任由村民再投票，从这3—4位村委会主任候选人中产生；当选村委会主任的“组合”成员作为村委会其他成员候选人进行差额选举，得票过半数者当选。

　　3.乡镇选举试验

　　1998年5月，四川省遂宁市市中区政府在保石镇进行镇长公选（公开选拔干部）试点，随后，又在另外三个乡镇分别进行党委书记和镇长公选试点。1998年12月，市中区政府在步云乡进行了乡长直接选举，12月31日乡长选出。为了与宪法规定保持一致，保石镇由选民投票产生唯一镇长候选人，提交镇人大选举认定。这种选举是事实上的直接选举。2003年12月7日，成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式，从11名初选候选人中选出镇党委书记，此举开创了全国直选镇党委书记的先河。２００４年４月，云南省红河哈尼族彝族自治州在下辖的石屏县推行乡镇长选举改革，７个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验，在全国为首创。

　　4.“党政合一”改革试验

　　鉴于“两委关系”是村民自治中一个公认的难题，许多地方都对解决这一问题做了探索。近几年，有的地方搞了“两票制”，在老百姓中投票产生党支部书记的候选人，而最终选举在支部大会上进行。这个办法增加了老百姓在支部书记产生过程中的影响力，有利于建立党在农村的稳定的权威。但是，有些地方在推动这项工作的过程中把重点放在加强党组织对村委会的控制能力方面，致使农民只重视党支部书记的产生，把村委会选举不当一回事了。这与我们建立村委会自治选举制度的初衷是不一致的。

　　2002年中央发布有关政策以后，山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法，以解决“两委”之间的矛盾。据调查，在基层实际工作中，乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任，结果是虽然实现了“两委合一”，但完全没有了村民自治的内容。

　　5.建立乡村志愿者协会的试验

　　江西省从2001年5月开始，先后在几个县（市）开展了“农村村落社区建设”试点工作，主要内容是成立以老党员、老干部、老复员军人、老教师和老农民为主体的“农村村落社区志愿者协会”，在协会下面设立若干工作机构，推动农村公共事务和公益事业的发展。这项工作的意义在于利用了传统农村社会权威认同的特殊方式，降低了权威发挥作用的成本。志愿者是中国古代乡村社会乃至近代乡村社会处理公共事务的重要力量，只要条件成熟，现代社会仍然有志愿者活动的极大空间。从这个意义上说，江西的试验可能具有很好的前景。鉴于目前的工作仍为政府主导型，其实际效果和可持续性如何，尚待观察。

　　6.以村民代表会议为核心的村民自治运行机制

　　许多经验表明，即使在村民自治制度之下，村委会的权力也可能过于集中。在经济发达地区尤其如此。为了避免这种情况发生，一些地区创造了一种“村民代表会议主导型”的村民自治运行方式，其主要特点是将村务决策权集中于村民代表会议，而村委会只是村民代表会议决议的执行机构。

　　三、乡村民主政治发展的基本特点

　　第一，我国乡村经济发展极不平衡，东部发达地区部分农村的经济社会结构发生了较大变化，事实上已经成为一个开放性社会。这些地区的乡村居民对民主政治有强烈的需求，并对更高一级的乡政府领导人的选举表现出强烈的关注。在大部分落后地区，由于其经济社会的封闭性，农民对民主政治并没有强烈需求，农村的民主选举活动容易受到上级政府的干预，民主选举制度形同虚设，某些乡村可以有组织良好的民主选举活动，甚至可以选出好的领导人，但这种情形对某个上级领导人的个人素质有很大依赖性，因而具有偶然性。

　　第二，就整体而言，乡村民主选举在中国是史无前例的政治事件，无论村民还是政府对关于民主政治的知识都比较贫乏，许多技术性的问题也需要逐步解决，因此，乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的。就眼下而言，对大部分落后乡村的民主自治不能估计过高。政府干预选举将是普遍现象；因为贿选成本低廉，金钱政治将广泛存在；家族势力乃至地方恶势力也容易影响选举活动。

　　第三，乡村社会新崛起的富人阶层对民主政治有着最强烈的需求。新崛起的富人阶层购买“党票”，进行贿选，组织帮派，积极寻求实际掌握政治权力。由于地方财政等实际利益的驱使，许多地方政府也乐意让富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的某些不良现象，是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果在制度与政策方面加以有力约束与引导，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。

　　第四，农村经济发展所引起的人口变动对我国农村民主政治发展将会产生越来越大的影响。普遍规律是，随着经济的发展，农民将大量迁居小城镇和大中城市，传统村落将逐步收缩为小的农场主居民点。这个过程总体上看将相当漫长，但局部变化已经在发生。只要出现这种变化，传统村落的民主自治制度就将失去意义，民主选举就必须扩大到小城镇。

　　第五，乡村民主政治的发展在一定时期内将扩大农村社会内部的家族冲突或宗派冲突。为了竞选村委会主任职务，竞选者将会以最低的成本取得投票人的认同。而在乡村社会，血缘关系是获得认同的最重要、也是成本最低的资源，竞选者一定会大力利用这种资源。在乡村社会其他认同条件发育不足的情况下，血缘关系将显得更加重要。只有在农村社会经济分工得到深化、农村人口显著减少的情况下，血缘关系在政治活动中的意义才会降低。

　　四、当前乡村民主政治发展存在的问题及其根源

　　1.乡村民主政治发展中的一些现实问题

　　第一，农民群众参与民主政治活动还不普遍。调查显示，只有约50%的农民参与了乡人民代表的投票选举，村干部选举中的投票率虽然达到了80%，但这是在使用流动票箱达70%的情况下实现的。（数据来源：2002年笔者委托中国政法大学学生对500户农民所做的调查，以下数据也皆出自该调查）可以判定，如果不使用流动票箱，农民的投票率可能会显著降低。

　　第二，选举方式不规范，一些地方的问题还相当严重。在村委会选举中能够做到秘密划票的只有58%。我们在一些个案调查中还发现，选举主持者甚至会在不同的投票点上使用不同的候选人名单，具体做法是将不同村民小组提名的候选人分列在不同的候选人名单上，使农民提名的部分候选人丧失当选的机会。这是一种完全违规的做法。

　　第三，竞选还不普遍。候选人之间的竞选是民主政治走向成熟的重要标志。只要发生竞选，选举程序就比较公正。但目前村级选举中发生竞选活动的仅仅占44%。

　　第四，农民对于村级社区的真正领导者——村党支部的领导人的产生，还没有足够的影响力。调查显示，能够对村党支部书记的产生发挥影响力的农民仅占农民总数的22%。这种情况会使农民低估村级民主政治的实际意义。

　　第五，村级选举中存在较多的贿选问题。

　　2.现行法规方面的缺陷对村级民主政治的不利影响

　　《村民委员会组织法》规定的权力结构包含了村官腐败的可能性。从《村民委员会组织法》的内容看，村委会是执行机构，村民会议是权力机构，同时行使监督职能。但《村组法》对具体的权力结构没有明确规定。如第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，村民委员会的地位由此得到显著强化。第19条又规定了村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理的事项，但村民会议的召开程序复杂，法律并未同时解决召开村民会议的具体程序性问题，导致两者在实际运行中权力不对等，使村委会更容易专权，逃避监督。相对于村委会，村民会议没有任何资金支持，自身也不掌握财权，没有任何法定的独立工作人员。

　　《村民委员会组织法》在工作程序的规定上不利于村民代表会议发挥作用。法律一方面规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作”（第18条），另一方面又规定“村民会议由村民委员会召集”（第18条）。笔者在实践中观察到，村干部常常不愿意召集村民代表会议，使村民代表会议对村委会的监督流于形式。《村民委员会组织法》在村委会干部的罢免方面缺乏具操作性的规定。这项法律实施以来，各地常常发生村民要求罢免村委会干部的事件，但因为在操作程序上没有可依循的法律条文，引起了村民和村干部之间的冲突。正因为如此，一些村干部在当选以后便为所欲为，在任期内给自己捞好处。现行法规对违法选举的处罚办法不明确。我们在调查中了解到，村民自治选举中的违法现象比较普遍，有时还有贿选等严重违法现象。对于这种现象，现行法律没有被援引加以制裁。现行法律只是针对人民代表选举以及各级人民代表大会选举政府官员的。一些通过贿选上台的村民委员会负责人必然会有腐败恶行，通过不法手段捞回自己的政治“投入”。

　　现行法规对“两委”关系的规定模棱两可。按照现行法律，村党支部要发挥村庄领导核心的作用，事实上是村庄事务的最高领导。在实践中，究竟是党支部还是村委会主持村务，则受制于人际关系、当事人财产状况等因素，但在多数情况下，还是党支部书记是最高领导。2002年，中央曾经下发文件，提出了村委会和党支部主要领导“一肩挑”的改革意见，但也没有在根本上解决“两委”关系问题。鉴于这种情况，村民往往不关心村委会干部的工作状况，而对于党支部书记，他们又没有好的办法进行监督，由此便难以保证正常的监督机制能够建立起来。

　　3.经济发展水平和经济体制对乡村民主政治发展的制约

　　经济发展的不平衡性会引起民主政治发展的不平衡性。在比较偏僻封闭的乡村地区，大体上也就是社会学所说的“熟人社会”，农民对民主政治的需求并不强烈，乡干部沿用传统办法管理乡村社会，大体上能为农民所接受。我们通过案例调查发现，这些地区的乡镇干部往往对村民自治选举有抵触。在经济发达地区，农民参与选举的热情比较高，如果乡镇干部能积极推动这项工作，往往能收到良好效果。

　　农村内部因为公权和私权没有分离，不利于建立外部公共品的承接机制（包括民主制度和协商制度）。农民的土地财产权至今不能确立。农民的土地财产权充分确立以后，将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量，减少乡村干部岗位的“含金量”。农民土地财产权的确立还将促进农村经济的发展，扩大乡村公共产品的供应与需求，从而提高乡村生活的质量。

　　五、深化乡村民主改革的主要任务

　　第一，促进经济发展，提高农村经济的市场化程度。民主政治的社会需求是农民跨出“熟人社会”以后产生的，要巩固民主政治的基础，必须通过乡村经济的发展，提高农户的经营规模和专业化水平，以形成公共权威产生和运行的经济基础。

　　第二，大大缩小农村干部的权力，使农村干部的权力只限于十分必要的公共事务。为此，一定要创造一种制度，把土地资源的配置权从干部们手中剥离出来，交给市场，使农民成为土地的主人。要发展农民的各种合作组织和专业协会，把一些公共事务交由这些组织处理。

　　第三，一定要解决“两委关系”问题。必须使农民选举产生的村委会干部有独立行使必要权力的制度环境，以大大提高农民手中选票的“含金量”。

　　第四，要对《村民委员会组织法》进行修订。修订时要考虑建立更合理的选举和罢免程序。对违反选举法规的行为要有制裁办法，刑法的有关条款要适用于农村自治选举中发生的违法行为。要修订村委会的任职时间，使之和县乡选举时间相适应，以节约选举成本。要对贿选等违法行为给予界定。（作者：中国社会科学院农村发展研究所研究员）