2019年11月07日 星期四
大部制改革:从“九龙治水”到“一龙治水”
作者汪玉凯              日期:2013-03-07               阅读:5323 次

   党的十七大报告中有关大部制改革的思路,引起各方的关注。那么究竟什么是大部制,中国为什么要进行大部制改革,大部制改革有可能出现什么样的问题?本文将对此做一简要分析。

  大部制改革最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理

   所谓大部门体制,或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免了政府 职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率,降低行政成本的目标。大部制,是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式,比如“大 运输”、“大农业”等,并在公共管理变革中有了新的发展,如决策权与执行权的分离等。

  按照大部制的思路调整政府组织结构,无疑会对政 府的管理和运行产生重要影响。实行大部体制管理,不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠,政出多门,沟通难、协调难等方面的问题,改“九龙治水”, 为“一龙治水”,或者接近于“一龙治水”,同时,通过政府部门的整合和调整,能进一步理顺部门之间的职能,减少机构的数量,减少过多的协调和沟通的环节, 这对提高行政效率,降低行政成本也具有重要意义。

  实行大部制管理模式,是否与小政府的目标相冲突

   可以说,只要实行市场经济体制,要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看,由计划经济转向市场经 济,客观上要求政府不能过多干预微观经济,反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。也许有人说,我们不是一直倡导小政府吗,如果实行大部制管理模 式,是不是与小政府的目标相冲突呢?其实这是一种误解。

  我们知道,“小政府,大社会”是一个形象的描绘,是人们期盼政府规模不要太大,不要把更多的钱花在政府自身;但政府的规模和管理能力的大小,必须和它承担的责任相适应。

   现代社会的一个重要特征,就是社会分工越来越细,出现的新领域需要政府管理。如伴随网络的出现,有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等,这些对社会影 响不管是正面的,还是负面的,都非常大,都需要政府进行必要的管理。过去政府没有这方面的管理功能,现在政府就要配备专业人才,进行管理和引导。所以“小 政府,大社会”和大部制是两个不同的含义,二者都有其特定的范围,不应该简单地等同或者对立。退后一步说,即使在“小政府”内部,也不可能是“一锅粥”, 而是要设置必要的部门,各司其职,对社会进行管理或提供服务。这就是说,即使政府规模较小,内部也需要科学分工。而大部制适应了市场经济发展和科学设置部 门的管理需求。

  大部制改革值得注意的四个问题

  按照大部制的思路调整政府组织结构,无疑会对政府的 管理和运行产生重要影响。但是笔者要提醒的是,我们要冷静地看待大部制改革,尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验,但是在我们这样的体制下,究竟能不 能十分有效,建立的过程中可能遇到哪些阻力,都是我们更值得关注的。比如,实行大部制管理后,一个部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,就 更加重要;再比如,在执政党的机构设置方面,如何与政府的大部制进行对接,不重复、重叠?还比如,在大部制管理模式下,作为国家权力机关的人大在机构的建 设方面,如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中,大部制改革是一步到位,还是逐步改革?首先选择在哪些领域改革等等,所有这些问题,都是 我们需要认真思考的。

  在笔者看来,当前有四个问题尤其值得关注:

  第一,如何按照“决策、执行、监 督”相互协调、相互监督制约的改革思路,重构政府权力结构和政府的运行机制,为监督大部制的权力,提供保障。在我看来,大部制可以有两种模式,一是在部与 部之间,让有些部门专门行使决策权,有些部门专门行使执行权,有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部,机构的功能要进行分化,有些机构专门行使决 策权,有些机构专门行使执行权,有些机构专门行使监督权。这实际类似如国外政府机构实行决策权和执行权的相分离,执行机构内部可以引入市场机制,实行弹性 管理。比如《政府采购法》颁布实施后,财政部是政府采购政策制定机构,但不是执行机构。执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务 院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。

  当然,对大部制的约束监督,更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明,对公权力的制约,最有效的还是外部的监督,特别是人大、司法、公众、媒体等方面的作用,将会形成大部制改革的外部监督力量。

   第二,大部制能不能有效遏制部门利益,也成为最关键的问题之一。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题,通过改变组织形态来加以 抑制。过去部门之间职能交叉,决策周期长,制定成本高,协调沟通困难,原因就在于受到了部门利益的严重影响,所谓“权力部门化,部门利益化,利益集团 化”,导致政府运行成本太高、效率太低,甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。有人担心,大部制改革可能把分散的部门利益,积聚为集中的部门利益。如果一个 部门变为一个超级部,权力很大,对它进行监督恐怕更加困难。比如有人说,目前的发改委就是把若干政府部门整合到一起的“大部”,据观察,很多地方官员现在 不跑国务院,只跑发改委,要钱、要物、要政策,使得发改委成了“小国务院”。大部制改革会继续走发改委模式吗?笔者认为,发改委模式不能简单等同于大部 制,两者是有差别的。发改委主要是国务院的综合协调部门,几乎和每个专业部门都有关系,劳动和社会保障部、卫生部、教育部等,所有这些部门都和发改委的某 个处、司相对应。实际上,在我们这样的管理模式下,发改委究竟应该以什么样的方式存在,如何发挥综合协调职能是需要认真研究和解决的,也可以进行广泛的讨 论。从这个意义上说,目前我国发改委的运作模式不是大部制的模式,倒是要对这种管理运行模式,进行认真研究和反思,进行相应的改革。举一个例子,2003 年政府机构改革中,我们把专门负责经济体制改革的部门合并到了发改委,现在看来,这样把整个体制改革方案设计的部门放在一个机构内,不一定合适,这个部门 应该是超越部门利益的,如果放在一个政府部门内,很容易受到部门利益的影响,甚至会影响到改革政策的公正和公平。

  第三,大部制改革可 能会牵动政治体制改革,没有政治体制改革推进,真正的大部制也许很难确立。从更深层次来看,大部制改革的思路和方向,最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等 系统,因此是跨党政的,甚至要考虑党的权力和政府权力的对接,这个问题非常关键。比如文化部、广电总局与中宣部的关系,公安部、安全部、司法部与政法委的 关系,中组部与人事部的关系等。过去这些年来,我们把中纪委与检察部合署办公,联动作战,成效显著,如何进一步整合党政部门,也许是下一步大部制改革中应 该思考的问题。从这个意义上说,应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中,从国家权力结构上进行调整,也许更具有长远性。

  第 四,大部制改革的策略和方法也至关重要。应该看到,大部制改革的最大阻力,仍然是多年来被强化了的部门利益。比如在今年两会期间,有的人大代表建议将卫生 部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”,但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。不管这个动议能 否被采纳,但这明显是一种大部制的思维。另外,“大部”内部的决策、执行、监督机构如何设置,权力如何划分?我们过去毕竟没有这方面经验,所以改革的策略 和方法就显得很重要。

  在我看来,中国的大部制改革很难一步到位,而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公 众、服务对象广泛,外部呼声比较大的部门开始,然后逐步扩大,而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。建议中编办在设计机构改革方案时,要建立 一个直属于中央编制委员会的高层专家委员会,借助专家力量,加上民众的讨论,使整合性的大部制方案经过充分论证,这样可以最大限度减少领导者个人喜好的因 素,也能够坚持科学性,立足长远,用智慧和制度规范大部制的改革。



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