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2019年11月07日星期四

党政领导干部对行政体制改革的评价与期待

作者：汪玉凯日期：2013-03-07 阅读：4971 次

摘要：行政体制改革，是本届政府着力推进的一项重要改革。从2008年以来，以大部制为重点的行政体制改革历时五年，期间，尽管遇到了很大的阻力，但是本届政府在艰难探索中仍然取得了重要进展。为了能够更加准确地评价本届政府在行政体制方面的成就和问题，中国行政体制改革研究会《中国行政改革蓝皮书》课题组，于 2012 年4——5月，对不同类型党政机关（含少量企事业单位）的处级以上领导干部展开问卷调查。本文提供的分析报告，就是在这次问卷调查的基础上形成的。

关键词：行政体制改革问卷调查成就与挑战

一、党政领导干部调查问卷分析

（一）问卷样本的设置及被调查对象的基本情况

本问卷调查的范围，主要选取了在北京不同类型的培训班上的局处级党政官员以及部分事业单位、国有企业领导中进行的。具体而言，主要选择了国家行政学院的青年干部班、中央机关处长任职培训班、厦门市党政局级领导干部培训班、北京大学云南省省级直属机关党政处级干部公共管理高级研修班、全国各地政府、企业领导干部混合培训班以及海淀区委党校党政处级领导培训班等。

上述五个班次的学员构成，有很强的代表性：既有在中央层面任职的党政处级领导干部，也有在地方省级、区县级、甚至乡镇级任职的党政领导干部；既有在党政机关任职的党政领导干部，也有在企事业单位任职的领导干部；既有局级行政层面比较高的领导干部，也有处级、少量科级领导干部；既有经济发到地区如厦门经济特区的领导干部，也有像云南经济相对欠发达地区的领导干部。

具体来说，本次问卷调查共发放问卷229份，回收有效问卷222份。其中党政机关、事业单位局级领导干部共40人，处级领导干部共159人，其他职务领导人员共19人。从被调查对象的学历来看，几乎都在本科以上，有少一半的人拥有硕士及博士学位。从被调查对象的年龄来看，绝大多数的年龄段在30岁-50岁之间，属于年富力强、事业正处于上升阶段。总体上，本次被调查对象的显著特点是，学历高、年纪轻、事业性强且以党政领导干部为主体。

本次问卷调查的问卷，共设计了28个问题，大体可以分为三大类：第一类是对本届政府行政体制改革的总体评价，主要包括对本届政府（2008年以来）推进行政体制改革情况的总体评价、行政体制改革取得的成绩等。第二类是从行政体制改革的不同内容，分别对相关重点领域的改革进行评价、特别是存在的问题。主要包括大部制改革、转变政府职能、省直管县改革、服务型政府建设、法治政府建设等。第三类是政府自身改革，主要包括行政问责制、官员财产申报公开制度、政府的 “三公消费”、反腐倡廉、政府绩效管理、政府公信力、事业单位改革、微博问政等。第四类是与行政体制改革相关的政治体制改革、以及未来行政体制改革的发展趋势等。

应该说，通过以上问卷内容的设计以及在不同类型党政领导干部、企事业单位领导人员的调查，基本上可以反映出目前我国体制内的党政中下层领导干部以及企事业单位领导干部对这些年来行政体制改革的基本看法和评价，有比较高的可信度

（二）党政领导干部对目前我国行政体制改革的总体评价

本届政府组建以来，中央在行政体制改革方面采取的一个重大举措，就是以中央的名义出台了深化行政管理体制改革的若干意见，提出了到2020年要建成有中国特色社会主义行政管理体制的大目标，并围绕转变政府职能、推进大部制改革、提高政府的社会管理和公共服务能力、加快省直管县改革、建立和完善政府绩效评价体系、加强对公权力的有效约束、建设服务型政府、法治政府以及政务信息公开等强化政府自身改革和建设方面的内容都做出了明确的规定。过去五年的行政体制改革，正是在这一方针指引下展开的。

对于这五年的行政体制改革的总体评价，参与被调查的党政领导干部、企业事业单位领导人，从各自的视角做了评价和判断。总的看评价是比较谨慎的。如在“您对我国本届政府（2008年以来）推进行政体制改革情况的总体评价是”，回答好和较好的人员共有107人，占参与被调查总人数的48%，还不到一半。其中回答好的只有7人，占3%。而回答“一般，变化不大”的人数高达68人，占30.7%；回答“比较差”的人数共57人，占25.6%。其中有的在注释中明确指出，本届政府在行政体制改革方面做了大量的工作，“但与群众期望值有较大差距。机构设置调整不统一，理不顺，行政职能交叉隶属关系混乱，行政体制改革初见成效还不彻底”。

值得注意的是，在对本届政府行政体制改革的总体评价中，不同类型的领导干部差异也比较大。对行政体制改革总体评价最高的是国家行政学院第九期青年干部班（处级）和中央机关处长培训班，认为本届政府行政体制改革好和比较好的分别占62.8%和58.3%；而对本届政府行政体制改革总体评价比较低的是厦门市局级领导干部班和北京大学举办的云南省省直机关党政机关处级领导干部班，认为比较差的分别高达32.5%和37.9%，这两个班的98名被调查学员中，竟然没有一人给出“好“的回答。这说明，对于行政体制改革总体评价，中央国家机关的处级领导干部高于地方；行政级别低的领导干部高于行政级别比较高的领导干部。

但在问及“您认为近年来行政体制改革取得的突出成绩有哪些“问题时，被调查的人员都给出了非常正面的评价。有56.3%的人选择”政府公共服务水平有了很大提高、门难进、脸难看等现象明显减少“；有53.6%的人选择”行政审批制度改革成效很大，一站式服务让广大百姓受益很多“；有43.6%的选择“更加注重社会管理和社会创新”；有38.7的人“选择政务公开水平进一步提高”；有33.7的人选择“行政监督力度明显增强，反腐倡廉力度很大”；有31%的人选择“用人制度有了新突破，公务员考试制度、竞争上岗等更加体现公平和公正”。这说明，绝大多数被调查对象，对本届政府在的公共服务、行政审批制度改革、社会管理等都持给予充分的肯定，而对于公权力的监督、用人制度等关键问题，担忧较多。比如有的被调查对象在“其他”选项中，明确指出，“应更加注重反腐倡廉，查办案件的社会效益、公众反映”；竞争上岗要更加注重公平和公正等。

不过，对于本届政府在行政体制改革取得成绩的总体评价方面，不同类型的党政领导干部显示出明显的差异。比如处在中央层面的党政处级领导干部对行政体制改革评价的前三位是：“行政审批制度改革成效很大，一站式服务让广大百姓受益很多“、”更加注重社会管理和社会创新“、”政务公开水平进一步提高“；而处在地方层面的局级官员对行政体制改革评价前三位的是：“政府公共服务水平有了很大提高，门难进、脸难看等现象明显减少”、“更加注重社会管理和社会创新”、 “行政审批制度改革成效很大，一站式服务让广大百姓受益很多“；处在地方层面的处级领导干部给出的前三位是：“行政审批制度改革成效很大，一站式服务让广大百姓受益很多”、 “政府公共服务水平有了很大提高，门难进、脸难看等现象明显减少”、“行政监督力度明显增强，反腐倡廉力度很大”。

以上结果说明，地方党政领导干部因为其履行的职责更接近于民众、接近于基层，所以对公共服务的改善、社会管理的创新的认知度较高。而处在上层的党政领导干部则对行政审批制度改革的进展满意度较高。但有一个现象是，不管中央层面还是地方层面的党政领导干，在前三项选择中，都有行政审批制度改革这一项，这说明，本届政府在深化行政审批制度改革方面确实力度比较大，得到了普遍的认可。

（三）对本届政府行政体制重点领域改革的评价

本次问卷调查，除了注重对本届政府行政体制改革的总体评价外，特别关注了近五年来本届政府推进的一些重点领域的改革。本问卷把这些重点领域大体分为三大类：一类是有关行政管理体制方面的内容，如大部门制度改革、转变政府职能的难点、省直管县改革、中央政府与地方政府关系中的突出问题等；第二类是有关服务型政府、法治政府、责任政府以及廉洁政府建设方面的内容；第三类是政府自身改革的内容，如行政问责制、官员财产申报公开制度、绩效管理、政务公开、政府诚信、微博问政等。除了这三大类之外，本问卷特别还设计了两个关键性问题：一是对目前我国行政体制改革遇到困难和问题的原因；二是对未来行政体制改革的趋势、特别是突出了与政治体制改革的关系等。这样的设计思路，在一定意义上比较完整地了解了一个党政领导干部对我国行政体制改革多角度的观察和思考。

1、关于优化政府结构与转变政府职能

优化政府结构、转变政府职能，一直是本届政府行政体制改革的重点。2008年新一届政府组建以来，从启动大部制改革，到确立转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的方针，都集中反映了本届政府在这方面改革的决心。按照我们的理解，优化政府结构、转变政府职能主要包括三方面具体内容：一是通过大部制改革优化政府的组织结构；二是归并政府职能、明确部门职责，突出理顺关系；三是加快省直管县改革的步伐，理顺中央与地方关系，优化纵向行政层级结构。对于上述三方面改革，绝大多数被调查的党政领导干部，都给予了积极的评价，同时也指出了存在的问题。

比较而言，对大部门制度改革最不满意。在此次问卷调查中，不管是中央层面的领导干部还是地方层面的，对这一改革的评价总体不是很高。如在“您是如何看待 2008年以来的大部制改革”的问题时，选择最多的三项是：有39.6%的人选择“没有真正改革到位，合并的有些部门仍然是貌合神离、相互独立”；有35.5%的人选择“不在于如何改革，关键在于制度规范化、权力透明化、决策科学化” ；有32.4%的人选择“目前大部制改革成效不明显，没有让人耳目一新的感觉”。上述现象说明，尽管2008年以来我国在大部门制改革方面迈出了重要一步，中央推出若干大部，一些地方在这方面的改革中进行卓有成效的探索，如广东顺德的大部门制改革、杭州富阳的专委会制度改革等，但由于此项改革刚刚起步，与党政领导干部的期望还有较大距离。

对于转变政府职能这个老问题，绝大多数被调查的领导干部都认为，转变政府职能这些年来之所以成效不明显，最大的难点在于部门利益作祟、政绩考核过于注重 GDP指标、行政审批、行政许可过多过滥以及政府职责不清等四个方面。在这个多选项中，选择上述四项的分别达到75.7%、55.4%、45.9%、 43.7%。从这个结果可以看出，政府官员对政府职能转变难点问题的判断，应该说与广大民众的感觉基本是一致的。

对于省直管县改革，虽然有45.9%人持赞成态度，也有16.2%的人持反对态度，但更多的人持担心态度。在回答“有担心，搞一刀切可能会产生新问题”时有56.7%选择此项，并有41.4%的人希望先进行试点，积累成熟经验再推广。与省直管县改革相比，被调查的党政领导干部对中央与地方关系担忧，更加明显。比如在回答“中央政府与地方政府之间的关系最突出的问题在哪里“问题时，有73%的人选择”中央财政转移支付制度不规范，‘跑步钱进’问题突出“，有 67.6%的人选择”中央与地方财权和事权方面的矛盾“，还有41%的人选择”中央集权太多，地方权力太小“。在对中央政府与地方政府关系方面突出问题的判断上，处在中央层面的处级领导干部与处在地方层面的处级领导干部表现出明显的差异：从中央层面看，认为”中央财政转移支付不规范，‘跑部钱进’问题突出“的问题时，有66.7%选择此项。而在地方层面，选择此项的以县长为主体的国家行政学院第九期青年干部班高达82.9%，北京大学云南省级机关党政干部公共管理课程高级研修班的学员，也高达 79.3%。这种感觉上的差异，反映出处在不同层级领导干部对同一问题的政策结果的感觉是不一样的。

2、关于建设服务型政府与法治政府

建设服务型政府、法治政府、责任政府和廉洁政府，是本届政府在行政体制改革方面提出的重要改革目标。除了责任政府和廉洁政府在问卷设计中主要放在政府自身改革内容之中，对于服务型政府和法治政府建设，都是重点调查的内容。通过问卷调查，总体上反映较好，对于这些年来政府在推进服务型政府建设和法治政府建设方面取得的成绩给予了充分的肯定。以国家行政学院青干班（地方县长为主）为例，认为服务型政府取得明显成效的人达到54.2%，特别对行政审批、政务公开以及公共基础设施建设等方面给予较高评价。对法制政府建设持满意和基本满意的人达到69%。

但同时，绝大多数被调查的党政领导干部也同时指出了我国在服务型政府和法治政府建设方面存在的突出问题。在服务型政府建设方面，认为最主要的问题有四：一是在教育、住房、医疗卫生、食品安全、道路交通等领域存在很多不足（74.8%）；二是门好进、脸好看，但事还是难办，中梗阻现象普遍存在（53.6%）三是贪污腐败现象严重，权力寻租问题依然存在（50.4%）；四是缺乏科学合理的政务评价体系（50.4%）。在法治政府建设方面，认为主要问题也有四：一是“权干涉法、权大于法”的现象普遍存在（84.2%）；二是政府自身不能以身作则、率先守法 “（55%）；三是执法力度不坚决（52.7%）；四是法律体系不健全（33.8%）。

这个结果说明，虽然绝大多数党政领导干部对我国这些年来的服务型政府建设和法治政府建设取得的成就给予了成分肯定，但由于社会经济的发展以及社会公众对政府的要求越来越高，对政府形成的压力也在上升。这从另一个角度告诉我们，对以涉及普通民众的医疗、教育、社会保障、就业服务等基本公共服务均等化的服务型建设，我们需要进一步加大力度，提升民众对基本公共服务的满意度；对以约束公权力为主要内容的法治政府建设，政府同样更应该从自身做起。

3、关于政府自身改革与强化对公权力的监督

政府自身改革，一直是行政体制改革中公众最为关注的一个领域。原因很简单，因为政府自身改革的阻力最大，难度也最大，而公众的期望值往往又很高。所以，在行政体制改革中，政府能不能自我革命，成为观察整个行政改革成败的重要指标。政府自身改革的内容很多，本次问卷中主要涉及行政问责、官员财产申报公开制度、“三公消费”、对公权力的制约以及反腐败、政府诚信、微博问政、以及政府绩效管理等。总体来看，公众对政府自身改革虽然给予了成分的肯定，但同时也表现出较大的担忧。比如在回答“您怎么看待当前的‘三公消费’情况”（多选）这一问题时，只有11.7%的人选择“政府控制‘三公消费’措施得力，产生了明显成效”；而选择”政府控制‘三公消费’措施不力“的人占66.2%，选择”‘三公消费’透明度低，是一个黑洞“的占64.9%，选择”公众在‘三公消费’中的监督作用没有得到很好发挥“的占55.9%。这充分说明，连绝大多数党政领导干部对“三公消费”也是很不满意的。

对于反腐败问题，绝大多数党政领导干部都认为这是关系到党和国家生死存亡的问题，必须坚决地开展反腐败工作，占85.1%，而认为反腐败“成效明显、腐败现象得到有效遏制”的只占9%，认为“成效不明显，腐败问题依然大量存在”的占56.8%，认为要完善惩防腐败体系和加强舆论监督的，占71.6%。这说明包括绝大多数党政领导干部在内，对目前我国反腐败的严峻形势有清醒的认识。

与反腐败问题直接相关，在回答“您认为当前公权力约束方面还存在哪些问题“时，选择最多的是”‘一言堂’、‘土皇帝’、暗箱操作等不良现象依然存在“，占 69.8%，其他依次是“执法不严、执法不公”（61.7%）、“公权约束相关法律规定需要进一步完善”（54.5%），“滥用权力、滥用法律，不依法办事”（47.3%）。这个结果有点出乎我们意料，这就是在相当一些地区、部门、单位，一把手滥用权力、独断专行等问题成为腐败的重要源头，值得我们高度关注。由此我们可以想到，连这些党政处级以上领导干部都有这样强烈的感觉，对于普通公务员以及广大民众而言，就更是如此了。

为了加强对公权力的监督和制约，参与被调查的党政领导干部也充分表达了他们的看法。比如对于公众最关心的官员财产申报公开制度问题，选择最多的是从“新提拔的领导干部”公示开始，占44.6%，认为“需要一段时间过度”的占28.8%，上述两项加起来高达73.4%，而认为“不成熟”的占23.9%。这说明绝大多数党政领导干部是赞成建立领导干部财产公开制度这一改革的。在回答“建立官员财产申报公开制度的阻力来自何方”问题时，选择最多的是“关键在上层”（64.9%），其次是“基层党政官员”（62.2%）。这说明，官员财产申报公开的主要障碍在两头。而这项制度能不能真正确立，主要在上层的决心。

在回答如何批评价和改进政府绩效管理工作问题时，有高达73%的人认为“指标体系不科学，以‘GDP论英雄’的思维仍然占主导地位”，并认为过去政府绩效评估，以政府自身评价为主，与公众的感觉距离较大（61%），建议绩效管理改革要与官员选拔等人事制度改革相结合（70.35）。在绩效管理中，官员问责制是其中的重要内容。对于行政问责制度实施中存在的问题，选择最多的是“问责法制不完善，问责主体缺失及问责课题模糊”（68.9%）、“问责程序不够完善，救济制度不够健全”（64%）两项。对于如何改进和完善行政问责制，选择最多的四项依次是：“推进政务公开，建立多渠道、高效率的投诉体系”（ 64.9%）、“整合问责主体，明确问责对象，严格问责程序”（64.4%）、完善行政问责的法律法规体系，建立健全政府问责体系“（56.3%）、“积极探索公平的行政问责机制”（55.9%）。上述现象足以说明，对于政府绩效管理有切身感受的党政领导干部，不仅对这个问题的判断有较高的共识，而且对如何改进和完善这方面的工作，也给出一些有价值的建议。

在问卷调查中，特别设立了有关政府公信力、政务公开以及微博问政等内容。调查的结果显示，在互联网时代，

政府的公信力与新媒体时代的到来、微博问政等有直接关系，公众对政府信息的公开的诉求也与知情权、参与权、表达权、监督权意识的进一步增强有关。比如在回答“你如何看待政府公信力的”问题时，选择最多的两项是：“政府要让社会诚信，自身首先要诚信；政府自身诚信度低，是政府公信力下降的主要原因” （81.1%），“政府公信力不高，公信力在下降”（63.1%）。这表明党政领导干部对政府公信力下降的担忧，认为政府自身诚信问题已经成为社会关注的焦点（74.8%）。

在回答与政府诚信问题息息相关的政务公开问题时，只有11.7%的党政领导干部选择“政务公开取得重大进展，社会满意度大大提高”，而选择“在一般问题能够公开，但关键问题上仍然是暗箱操作”的竟然高达77.5%，有61%的人选择“政务公开说得多，做得少”，还有41.9%人选择“政务公开一般，民众不满意”。还比如在回答“官员微博为什么受关注”这一问题时，有64.9%的党政领导干部认为“这是网络问政的一种形式，可以沟通民意，解决问题”，有60.8%的人认为“官员的身份特殊，官越大，关注度越高”，还有30.2%的人认为“官员们要放下姿态，与民平等，讲实话，不讲官话”。这一结论，再一次提醒我们，在拥有5.5亿网民、3.3亿微博的互联网时代，政务信息的公开度，不仅直接影响公众对政府的信任，而且也会对政府形成持续的挑战和压力。作为网络问政的重要形式，微博问政中党政领导干部只有放下架子，敢于直面网络，直面负面信息，才能提高政府的公信力，更好地发挥微博问政的作用。

（四）对未来深化行政体制改革的期望

对于未来中国行政体制改革的发展，以及行政体制改革遇到的障碍，被调查的党政领导干部都表现出极大的关注，而且看法相对比较一致。比如在回答“行政体制改革陷入困境”的原因问题时，有45.4%的人选择是“政治体制改革滞后造成的“，并认为”如果没有政治体制改革的成功，无论是经济体制改革还是行政体制改革都难以成功，甚至还会倒退“。另有38.7%的人也基本同意上述看法。这两者加起来高达84.1%，构成了这一看法的主流。而回答不同意的人只占 11.3%。值得注意的是，在回答这一问题时，不同类型的党政领导干部出现了两种现象：一是厦门局级领导干部班和中央机关处级领导干部班的判断非常接近：前者持”同意“和“基本同意”的人占85%，后者持“同意“和”基本同意”的人占83.3%。二是处在不同层面处级领导干部的判断，则出现了明显的分化：比如处在省级党政机关的处级领导干部的北京大学云南班，持“同意”和“基本同意”的人竟然高达93.1%，而处在县级层面的县长为主体的国家行政学院青干班，持“同意”和“基本同意”的人只占74.3%，二者相差了近20个百分点。这说明，同一问题，由于党政领导干部所处的领导地位以及工作对象、内容、环境等方面的差异，导致他们在认识和感知方面的差异。这也再一次证明行政体制乃至政治体制改革本身的复杂性和艰巨性。

至于如何通过推动政治体制改革，为行政体制改革扫清障碍，绝大多数被调查的党政领导干部的判断，也是比较一致的。比如在回答“推进政治体制改革，为行政体制改革开辟道路，有人说突破口要从推进党内全面推行差额选举开始，然后扩大到各级人民代表大会的差额选举，你认为这一突破口的可行性有多大“问题时，竟然有54.5%的人回答”可行，可以先试点“，有11.3%的人选择”最佳选择“。两者加起来达到65.8%。这说明，绝大多数被调查的党政领导干部对以扩大党内民主为核心的差额选举的改革，是认同和支持的，对未来我国包括行政体制改革在内的政治体制改革，是充满信心的。不过对于不同类型的党政领导干部而言，他们的回答也是由差异的。比如持“最佳选择”和“可行，可以先试点“看法比列最高的是中央机关处级领导干部班，占93.7%；最低的是国家行政学院青干班的学员，占77.1%。而厦门的局级领导干部班和北京大学的云南省级机关处级领导干部班，则基本相同，分别为87.5%和86.2%。而认为”不可行，风险较大“所占的比例从4.2%到22.9%不等。其中认为”风险较大“比例最低的是厦门的局级领导干部班，占4.2%；认为”风险较大“比例最高点是国家行政学院青干班，占22.9%。其余几个班的比例都在9%以内。这一现象反映出，被调查的中央机关党政领导干部与地方党政领导干部在对待改革风险认同上，是有一定的差别的，其所持态度也不尽相同。

（本文作者系国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长）