由于这种政府实质性改革进展迟缓，政府转型落后于社会转型和体制转轨，政府的强势依然 如故，“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧，从而使公共治理面临新的挑战早在2003年，在中国面临深刻的社会转型和体制转轨的背景下，不少学者就提 出，政府不可避免地要经历一场深刻的转型变革。后来笔者把这种转型概括为：从传统的管制型政府转向服务型政府;从单一的经济建设型政府，转向公共治理型政 府。综观这几年来社会实践状况，再一次验证了这一转型的紧迫性和发展趋势。

　　政府的强势依然如故

　　政府自身改革，就 像人们常说的，就像一个人举起右手，拿着刀，砍自己的左胳臂一样，十分痛苦。从中国政府自身改革的实践来看，造成这种艰难性的因素至少有三个方面：一是每 一次政府改革，从表面上看都有机构、人员数量的增减，但最关键的则是权力格局和权力关系的重新调整和分配。增加一个部门的权力容易，但任何意义上剥夺权 利，都会引起一系列反弹。二是政府自身改革在权力关系和权力格局调整和重新分配的后面，隐藏的是利益关系和利益格局的重新调整和分配。在权力部门化、部门 利益化比较普遍的状态下，调整、协调部门之间的利益关系不仅非常困难，而且还会引起部门的抵触。三是政府自身改革对所有公务人员来说，几乎是面临新的职业 选择。因为在精简行政人员的过程中，谁都可能成为被分流的对象，比如，部门撤消、合并，内设机构减少等，都使一些担任领导职务的行政人员也会面临新的职业 选择，在目前绝大多数公务人员不愿意主动离开政府的情况下，每次政府自身改革引起公务人员的心理反感、抵触是比较普遍和正常的。

　　由于 这种政府实质性改革进展迟缓，政府转型落后于社会转型和体制转轨，政府的强势依然如故，“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧，从而使公共治理面临新的挑 战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制的建立过程中，政府扮演了重要角色，发挥了很大作用。目前的政府管理，无论从组织架构、管理方式、运行 机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时，也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然强势不改，扮演经济建设型 政府的角色，实际上有少数地方已经把“以经济建设为中心变为以GDP为中心”，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，甚至继续把大量的公共财政资金投资 于竞争性领域，继续强化政府的行政审批色彩，其结果，不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性，而且还有可能引 发民众对政府的不信任，使政府的公信力大大下降。

　　政府职能转变迟缓的问题，依然是我们政府管理中面临的最大问题。有人认为，政府职能 转变中的一些深层次问题非但没有得到有效解决，而且政府职能的“越位”、“错位”、“不到位”的问题似乎仍然普遍地存在。以至于使政府职能转变问题，成为 各级政府最感到头痛的“顽症”，至今还在困扰着我们。

　　中国改革的发生逻辑

　　从改革的发展逻辑看，中国的改革是以政 治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛，涉及领域众多，但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。然 而，到了2005年后，情况似乎发生了某些变化，其重要表现就是，在经济体制改革的推进过程中，遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困 难。基于此，早在2005年中央在制定“十一五”规划时，做出了“未来行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着，改 革的发展逻辑发生了明显变化，政府改革被历史性地提上了重要议程。

　　从改革的内在结构看，中国的改革无疑是全方位改革，包括经济、政 治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入，人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有明显的不匹配、不平衡的问题。其中社会改革的短板效应尤为明显。 因为，当社会建设和社会改革不能跟上经济改革的步伐，即使再好的经济改革方案，也许都无法在一定社会环境中去实施。如何使改革内在的结构更加合理、平衡， 成为进一步深化改革的关键所在。

　　从目前我国改革的实际状态来看，也同样证明了这一点：一方面，我们已经建立起中国特色的社会主义市场 经济体制和社会主义法律体系;另一方面，市场在资源配置中的基础性作用似乎还没有完全确立起来，政府过多运用行政手段配置资源的问题依然存在。一方面我们 的经济发展取得巨大成就，中国已经成为世界第二大经济体;另一方面我们在经济发展方面付出的资源、环境代价以及经济结构不合理等问题，使传统的经济发展方 式难以继续，转变经济发展方式刻不容缓。一方面所有中国民众从改革中获得了巨大实惠，生活水平大幅度提高;另一方面收入分配不公、城乡差距、贫富差距、行 业差距、区域差距过大等引发的民生问题、社会问题，也在困扰着我们。一方面我们的政府管理经过多次改革已经发生了历史性变化，但政府自身存在一些深层次问 题如权力滥用、腐败等现象，也影响政府的形象和公信力。

　　所有这些，都清楚地告诉我们，中国的改革已经进入一个历史性的攻坚阶段，下一步中国的改革如何发展，包括重构改革的共识、改革的战略重点、改革的策略选择以及改革的优先排序等诸多问题，都需要我们进行系统的思考，运用顶层设计理念审视、谋划未来中国的改革。

　　行政管理体制改革取得实质性突破的关键

　 　2005年7月，笔者曾在国务院办公厅创办的《信息化建设》杂志上，发表过一篇访谈文章，文章的标题是《电子政务需要“顶层设计”》。文章除了阐述电子 政务“顶层设计”基本内涵等外，主要强调我国在电子政务建设中坚持顶层设计的重要性。没想到，在若干年后的“十二五”规划中，也突出强调了对改革的顶层设 计。仔细想来，中央在这个时候突出改革的顶层设计，既在情理之中，也体现了高层的战略思维。

　　所谓改革的顶层设计，实际就是对未来中国 改革的整体谋划，也是从人民的最高利益出发，对改革的发展逻辑和改革内在结构关系在新形势下的再认识。在此基础上，站在国家的层面，对制约我国未来改革发 展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革 的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。这大概就是“十二五”规划中之所以要强调顶层设计的原因吧!

　　在一些人看来，政府自身的 改革，只有通过行政体制内部的革故鼎新，扎扎实实地推进，敢于动真格的，就可能取得实质性的进展。但在笔者看来，在中国现行的体制框架下，在政府自身改革 的实质性推进，仅仅在行政体制内部进行，大概已经很难奏效。这样的改革策略和路径选择，也许正是我们以往政府改革陷入某种困境的原因之一。而中国政府自身 改革要获得成功，必须有新的思路和策略，这就是：要注重顶层设计。否则我国政府自身改革，很难避免低效率的重复。

　　中国的改革虽然取得 了巨大成就，但是我们面临的问题依然严峻。具体说，无论是改革的发展逻辑、改革的内在结构，还是改革面临的问题等，都需要我们通过加强顶层设计，解决一些 带有战略性、全局性的问题，从而使攻坚阶段的改革有实质性突破，否则，一旦改革真的进入一个相对停滞的“胶着期”，就会增加改革的社会风险。

　　(作者为中国行政体制改革研究会副会长、北京大学政府管理学院博导)

　　责编/艾芸 美编/李祥峰

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