[摘　要] 在和谐社会建设中，执政党自身的和谐以及与执政党息息相关的公共治理的和谐，尤其值得我们关注。执政党自身的和谐是实现公共治理和谐的基础或条件；党内和谐和公共治理和谐则能直接影响和促进整个社会的和谐。

　　[关键词] 党内和谐；　公共治理和谐；　社会和谐

　　[中图分类号]　D035　[文献标识码]　A　[文章编号]　1006-0391（2006）12-0022-04

　　党的十六届六中全会做出的建设社会主义和谐社会的 决定，必将对未来中国的改革开放进程产生深远影响。在和谐社会建设中，有很多问题值得认真研究，其中有关执政党自身的和谐以及与执政党息息相关的公共治理 的和谐，对和谐社会的建设所产生的影响，尤其值得我们关注。本文将围绕这个问题，结合我国改革开放的实际，做一简要分析。

　　一、“公共治理的和谐”应成为和谐社会基本概念的重要内涵

　　关于如何把握和谐社会的基本内涵，可以说是一个还需要继续探讨的问题。毫无疑问，胡锦涛总书记提出的民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会的概括，为我们深入思考这一个问题，提供了重要的依据。

　 　我们注意到，这几年来，理论界在探讨这一问题时，还从不同学科的角度进行了一些分析。比如社会学家认为，和谐社会应该是一个各尽所能，各得其所又和谐相 处的社会；政治学家认为，和谐社会应该是一个公平正义的社会；经济学家强调，和谐社会应该是一个充满活力，又能可持续发展的社会；法学家认为，和谐社会应 该是一个尊重人的尊严、尊重人的权利，且有秩序的社会。这些讨论对于人们加深对和谐社会的理解，无疑具有重要的启示作用。

　　在笔者看 来，和谐社会至少可以包含三层要义。首先，和谐社会是以人为中心的。就是说在和谐社会的建设和发展过程中，始终应该以人为中心。如果离开人，就谈不上和谐 与不和谐。其次，和谐社会是通过一定的制度安排和道德约束来实现的。因为离开一定的制度安排和道德约束，和谐社会就失去了衡量的标准，这两者缺一不可。再 次，和谐社会的实现程度直接反映着一定时期公共治理的水平。因此，一定时期公共治理本身是否和谐，对和谐社会的建设影响很大。从以往的历史来看，和谐社会 建设和发展无疑是一个过程，我们看中国历史上的“文景之治”、“贞观之治”，应该说在那个时代已经达到了当时和谐社会所能够达到的高度。这说明，和谐社会 同时也是一个历史范畴。

　　按照上述理解，我们可以把和谐社会的主要内容归纳为三个方面。

　　一是人与自然的和谐。这种和谐主要体现在人应当崇尚自然规律，爱护、保护人类赖以生存的环境；同时，还应表现在人类要最大限度地合理利用资源，而不能过度地掠夺资源、破坏资源。这就要求我们在发展中，必须坚持经济和社会的可持续发展，善待资源，善待环境。

　 　二是人与社会的和谐。这里主要包括社会不同利益群体之间的和谐发展，也可以理解为不同利益主体的冲突化解机制。应该承认，任何社会都会有利益冲突，关键 在于有没有化解利益冲突的有效机制。另外，也包括社会成员之间的和谐相处以及作为社会成员个体自身内心世界与外在的自我和谐，也就是人们通常所说的，人的 精神愉悦。

　　三是公共治理的和谐。这其中至少包括三个层面：首先是政府、市场、第三部门之间的协调与配合。我们知道，现代社会基本由三 类组织构成：公共部门，企业，非营利组织。这三者之间能否各司其职，各自发挥自身的作用，对社会的和谐有直接的影响。比如，由企业作为主体的市场，在社会 发展中，其最主要的功能就是有效、快速地配置各类社会资源，从这个意义上看，市场能够解决效率，但市场解决不了公平。因为市场在注重效率的同时，也可能制 造很多社会的不和谐，引发冲突。而政府及其公共部门所发挥的作用，则正好是要弥补市场的这些缺陷，通过公共财政、公共政策以及政府的公平、公正性来化解这 些矛盾和冲突，维护社会的和谐。同样，作为民间组织的非营利系统，既可以弥补市场的某些缺陷，也可以弥补政府的某些不足，是对政府、企业以及市场功能的重 要补充。所以我们说，政府、市场和第三部门的合理配合，对和谐社会的构建会产生重要的影响。其次，是政府与公民的合作。政府与公民的合作之所以重要，在于 如果社会没有正常的表达机制和表达途径，公民没有参与公共治理的机会，这个社会实际上是不可能真正和谐的，这是现代社会和谐的一个重要特征。再次，是政府 管理所必须体现出的社会公平和正义。如果政府所代表的公平正义的天平发生了倾斜，公共治理的和谐就会成为一句空话。

　　上述表明，离开一定时期公共治理谈社会和谐，是不全面和不完整的。胡锦涛总书记讲到的民主法制、公平正义、充满活力等，实际上都是在强调政府管理本身在和谐社会建设中的重要作用。

　二、构建和谐社会的关键因素是什么

　　如果上面的分析能 够成立的话，我们认为，在和谐社会构建的过程中，公共治理的和谐是最关键的因素之一。原因很简单，因为人与自然的和谐、人与社会的和谐，最终都体现在公共 治理是否和谐上。而政府是凌驾于社会之上的最具权威的公共机构，它代表的公平、正义是其他任何组织机构都无法替代的。政府有权制定法律和公共政策，可以做 出制度安排，而这些法律、政策、制度安排是否得当，都会直接影响到公共治理的和谐；同样，一个国家在一定时期的公共治理和谐与否，又会直接影响到一个国家 一定时期人与自然、人与社会的和谐。正是从这个意义上，我们认为，公共治理的和谐不仅是和谐社会的重要组成部分，而且是决定其他和谐要素是否和谐的最关键 因素。这同时意味着，政府在和谐社会构建中，必将扮演着非常重要的角色。

　　反过来看，中国社会目前出现的许多不和谐现象，说到底，多数都与公共治理的不和谐有关。在某种意义上甚至可以说，主要是由于公共治理的不和谐引起的。这些因素主要表现在发展的结构失衡、公共政策制定中的偏颇以及制度安排的缺失等三个方面。

　 　就发展的结构失衡来看，中国改革开放28年来，发展所取得的成就是前所未有的，也是举世瞩目的。但是仔细研究就会发现，中国这些年来的发展结构有明显的 失衡之处。总体看，在政治发展、社会发展和经济发展这三大发展中，经济发展最快，社会发展次之，而政治发展则相对滞后。换言之，在经济发展、社会发展、政 治发展这三者之间，我们高度关注了经济发展，这无疑是对的，但对社会发展、特别是政治发展，却没有给予应有的关注。这种发展结构的失衡，不可避免地导致一 系列的社会后果，也引发了一系列的社会不和谐。

　　就公共政策存在的某些偏颇来看，一个社会公共治理是不是和谐，在很大程度上体现在政府 所制定的公共政策能不能体现公平和正义。恰恰在这个问题上，这些年来我们在某些公共政策制定方面，确有明显的失当之处。比如说，我们强调了鼓励一部分人、 一部分地区先富起来，但是在如何实现集体富裕的政策配套方面，没有采取更多的对策，由此导致贫富差距拉得越来越大，超过了目前中国社会所能够承载的能力， 也引发了一系列社会矛盾和冲突。据有关资料介绍，2003年北京市的收入差距是3.4∶1，2004年发展到4∶1，可见，差距还在继续扩大。

　 　在公共政策制定方面的另一个值得反思的问题是，如何对待弱势群体。虽然个体差异是永远存在的，但问题在于弱势群体在整个公共政策的制定方面似乎越来越被 边缘化，这是值得我们高度关注的。因为弱势群体不像强势群体能够凭借着他们对社会财富的占有，直接或者间接地影响政府公共政策的制定，弱势群体在争取公共 政策方面能力的下降，应该是导致社会不和谐的一个十分重要原因。理论界有一种观点，叫做“国家被俘掠”，意思是说在某些特定的公共政策制定中，由于少数强 势利益集团有强大的权力背景，使国家的政策制定在个别问题上，有可能被少数利益集团所左右。这些年来，国家对少数垄断行业的政策之所以迟迟难以到位，民众 对一些垄断行业吞吃全民的利润之所以反映如此强烈，几乎都与这个问题有关。

　　从政治制度安排的缺失来看，一方面是中国的市场化改革不可 逆转，另一方面则是少数政府部门的行政化在向旧体制“回归”。这种看起来非常矛盾的问题，却在我们的现实生活中频频出现，这不能不使人感到忧虑。再加上 “权钱交易”，权力行使的非理性等腐败问题的泛化，在一定程度上都加剧了社会的不和谐。

　　三、党内和谐更具有决定意义

　　党的十六届六中全会通过的《决定》提出了一个十分重要的概念，就是党内和谐，《决定》还强调要用党内和谐促进社会和谐。

　 　按照笔者前面的分析，和谐社会建设，在很大程度上取决于公共治理本身是不是和谐。而在公共治理的主体中，尽管其他组织也能在公共治理中扮演一定角色，但 最主要的仍然是政府。在中国现行管理体制下，政府公共治理背后扮演更重要角色的，无疑是执政党。因为几乎所有人都知道，国家在一定时期的重大路线、方针、 政策，说到底，都是由处于执政地位的中国共产党通过一定法定程序做出的，也主要是通过在政府中担任领导职务的党员来贯彻和实施的。因此，中国共产党内部， 或者党的自身能不能和谐，必然对公共治理的和谐，乃至整个社会的和谐产生重要影响。这是党的十六届六中全会之所以强调“党内和谐”的原因所在。由此我们完 全有理由做出这样的推断：执政党自身的和谐是实现公共治理和谐的基础或者条件；而党内和谐、公共治理和谐，反过来又能直接影响和促进整个社会的和谐。

　 　我国改革开放的实践也完全验证了这一点。目前社会上存在的种种不和谐因素，尽管与我国所处的社会转型、体制转轨等大的背景有关系，但从另一方面来说，无 疑与党内自身的不和谐也有直接联系。其中比较突出的问题，诸如腐败蔓延、权力滥用、权钱交易、官商勾结等，多数都与少数共产党员的蜕化变质有关，也与少数 地方出现的吏治腐败有关。作为掌管各级党政官员选拔任用的党的组织部门及其领导人，必将成为整个社会关注的焦点。一旦在这些方面出现问题，其造成的负面影 响是可想而知的。这就意味着：执政党自身保持权力行使的公正性，保证公共权力在国家治理过程中不发生腐败，公共政策的制定能够代表公平正义，真正做到立党 为公、执政为民，都成为党内和谐的重要指标，也是对中国共产党自身的前所未有的考验。由此我们认为，执政党自身的和谐，对一个国家在一定时期的和谐程度， 更具有决定意义。

　　四、加快执政党和公共治理改革的步伐，促进社会和谐

　　如果说党内和谐、公共治理的和谐是构建和谐社会的关键，那么，在构建和谐社会过程中，如何通过政府自身的改革以及执政党内部改革，促进社会和谐，就成为摆在我们面前的一个十分关键的问题。

　 　第一，要从党内改革切入，推动行政体制和政治体制改革。早在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记就曾指出，在提高党的执政能力方面，最关键的是要做到 “科学执政”、“民主执政”、“依法执政”。笔者认为，这一概括实际上已经涉及问题的核心。如果我们的执政党真正能够做到这三点，就能大大提高党内的和谐 度，同时也会对公共治理产生重要的影响。

　　从另外一个角度来看，如果把我们党目前在执政中的不科学的因素、不民主的问题以及没有依法执 政的地方找出来并加以认真改进，那肯定就是政治体制改革中最重要的内容了，从这个意义上说，加大党内改革的力度，同时也是我们推进政府改革的重要前提和条 件。如果没有执政党自身的具有实质意义的改革内容的出台和推进，那么，政府改革、行政管理体制改革等都会受到很大的局限，党内和谐、公共治理和谐，也很难 真正实现。值得我们注意的是，从2006年以来，中央围绕党政干部选拔任用、地方党委换届等进行的一系列改革举措，如减少党内副职的领导职数、扩大党内民 主、在一些乡镇实行党的书记的直选制、在一些地方试行党代表常任制以及中央出台的党政干部任用、回避、交流等规定，都可以看做是执政党围绕科学执政、民主 执政、依法执政进行改革的系列举措。这些改革的推进和深入，必将对促进党内和谐和社会和谐产生重要影响。

　　第二，在公共治理的改革方 面，首先要解决公共政策制定的公平和正义问题。这一点之所以要引起我们的高度重视，是因为在现实生活中，许多不和谐的因素几乎都与公共政策的公平、公正有 关。如果政府在制定公共政策时过多地受到强势利益集团的影响，使公共政策的制定背离公平和正义的准则，就必然会导致严重的社会不和谐。应当看到，目前中国 社会存在的很多不和谐因素，一个重要原因，就是社会的收入分配严 重不公，贫富差距拉得过大，从而引发了一系列社会问题。如果我们的政策不能在这方面有实质性的突破，不能解决社会的利益结构失衡问题，那么，社会的和谐几 乎是不可能的。因此，重视利益关系的调整，发挥公共政策的作用，是我们必须高度重视的。在这方面，我们不仅要做很多基础性的工作，而且还要对以往的公共政 策制定体系进行大刀阔斧的改革，下决心解决公共政策制定中的部门利益干扰、低效率、越来越有利于富人以及弱势群体争取公共政策能力下降等突出问题，并将其 作为构建和谐社会的“抓手”和突破口，以化解社会冲突和社会矛盾。

　　第三，在政府职能的实现形式方面，要把社会管理和公共服务作为各级 政府、特别是地方基层政府最主要的职责。过去我们更多地关注经济调节、市场监管，2003年“非典”以后，我们逐步认识到了社会管理和公共服务职能的重要 性，开始将其放在重要地位。从发展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民众对公共治理的满意度，必须加强政府的社会管理和公共服务职能。要看到，由 于过去我国各级政府在公共管理和公共服务方面普遍比较薄弱，欠账过多，使许多直接关系到老百姓切身利益的问题没有得到根本性解决，以至于在改革开放28年 后的今天，社会上却出现了明显的看病难、上学难、住房难、就业难等民生问题，这是值得我们深刻反思的。当我们国家的公共财政收入是3千亿元的时候，我们把 更多的钱用来维持国家机器的运转，维持政府的行政管理活动，公众无可厚非；但是当我们的公共财政收入翻了十多倍以后，我们在民众的基本社会保障如医疗、教 育、社会保障等最基本的公共服务方面还远远低于世界平均水平，我们是很难向老百姓交代的。从这个意义上说，加强政府的社会管理和公共服务职能，不仅是政府 职责的应有之义，而且也是保障社会和谐、人民安居乐业的最重要条件。

　　第四，在公共治理的改革方面，还有一个十分值得关注的问题，就是 坚持可持续发展战略，促进人与自然的和谐问题。应当看到，中国在过去20多年的经济高速增长，对提升我国的国力，改善人民的生活功不可没。但是当我们发现 这个高增长是以“资源的高消耗”、“资金的高投入”和“环境的高污染”为代价的时候，以往的经济增长模式就面临严峻的挑战。人们意识到，如果我们不改变经 济增长方式，不坚持可持续发展战略，不仅经济很难持续发展，而且会直接影响人与自然的和谐，毁坏我们赖以生存的家园。从这个意义上说，用更加强有力的措 施，转变我们过去以外延扩张式、资源消耗式拉动经济的方式，真正把可持续发展战略落到实处，必将对我国未来的发展以及和谐社会的建设产生深远的影响。需要 指出的是，不管是我们前面所说的化解社会冲突、解决收入分配不公的问题，还是坚持可持续发展战略、转变经济增长方式，在一定程度上都取决于执政党内部以及 政府自身改革的成功。如果没有好的制度安排和合理的公共政策的制定，没有对公共权力强有力的制约和监督，上述目标都有可能落空。这也是我们强调执政党党内 和谐和公共治理和谐重要性的根本原因。

　　（作者：国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师）