城镇调查失业率是准确描述就业形势的关键性指标，可以克服城镇登记失业率严重低估失业水平和失业变动、完全忽视流动人口和隐性失业的缺陷。“十二五”期间，就业促进工作将会被提升到更重要的位置，根据科学发展观的要求和改善民生的需要，有必要将城镇调查失业率作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，以强化各级政府的就业促进责任，筑牢民生之本。

　　城镇登记失业率与调查失业率

　　失业率是描述就业形势的最重要指标，是失业人数占从业人数与失业人数之和的比重。根据失业人员统计范畴的不同，可以将失业率划分为登记失业率和调查失业率两类。

　　我国长期采用城镇登记失业率作为就业形势判断和就业工作评价的主要指标。该指标将城镇登记失业人员数作为失业人数来统计，覆盖的失业人群是有非农业户口、在一定的劳动年龄内、有劳动能力、无业而要求就业、并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。

　　城镇调查失业率是通过抽样调查计算出来的失业率。该指标覆盖的失业人群是在城镇常住、在一定的劳动年龄内、有劳动能力、无业而要求在城镇就业的人员。与登记失业率相比，调查失业率统计不要求进行失业登记、不限定非农业户口，其覆盖的失业人口更广。

　　在社会保障制度比较完善且劳动力流动不太频繁的国家，比如德国，失业登记与失业救济联系紧密，失业人员通常会主动到政府部门办理失业登记手续。在这种情况下，登记失业率能够很好地描述失业状况。但是，在社会保障制度不甚完善、劳动力大规模频繁流动的国家，比如我国，失业人员到有关机构登记的激励不足，登记失业率包含的失业人群肯定会偏低。

　　鉴于登记失业率的局限性，越来越多的人口和劳动力大国将调查失业率作为就业形势分析的主要指标，国际劳工组织也采用调查失业率作为衡量失业状况的主要标准。

　　调查失业率纳入“十二五”规划的必要性和可行性

　　就业问题的重要性和政府在就业促进工作中的责任，决定了将失业率设定为约束性指标的必要性。在“十二五”规划设定具体指标时，失业率应为调查失业率，而非登记失业率。登记失业率的局限性，决定了采用调查失业率的必要性。劳动力调查统计工作的稳步推进，决定了采用调查失业率的可行性。

　　（一）将失业率设定为约束性指标的必要性

　　“十一五”规划纲要首次将经济社会发展指标划分为预期性指标和约束性指标两类。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现。约束性指标是政府必须实现、必须完成的指标，在预期性指标基础上强化了政府必须履行的职责。在“十一五”规划纲要中，城镇登记失业率被设定为预期性指标。

　　“十二五”时期，是全面落实党的十七大提出的全面建设小康社会新要求的五年，也是承诺实现联合国千年发展目标的五年。就业问题将更加突出、更加重要，政府在就业促进工作中的责任也更加明确、更加艰巨。为了进一步强化政府职能、切实筑牢民生之本，有必要在“十二五”规划中将失业率设定为约束性指标。

　　一方面，失业率作为约束性指标纳入规划，是贯彻落实科学发展观的客观要求和改善民生的需要。十七大报告指出，社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。实施扩大就业的发展战略，是社会建设的重要组成部分，也是以人为本、全面协调可持续的发展观对政府工作提出的要求。在国民经济和社会发展中长期规划中采用失业率作为约束性指标，有助于明确政府的就业促进责任，更好地实现科学发展。

　　另一方面，失业率作为约束性指标纳入规划，是全面实施《就业促进法》和发挥就业政策效果的重要举措。2007年8月表决通过的《就业促进法》，将政府的就业促进责任延伸到了县一级，规定县级以上人民政府应把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度计划。2009年2月下发的《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，进一步强调了就业促进目标责任制度，要求把新增就业人数和控制失业率作为政府政绩考核的重要内容。作为就业形势描述和就业工作评价的最主要指标，失业率应当作为约束性指标纳入“十二五”规划。

（二）用调查失业率替代登记失业率的必要性 　　当前普遍采用的城镇登记失业人数和失业率指标，难以准确反映失业状况。就业形势判断缺乏合理的决策依据，就业促进工作缺乏有效的评估手段。我们将登记失业指标最突出的问题，概括为两个“严重低估”和两个“完全忽视”。 　　第一，登记失业指标严重低估了失业水平。国际金融危机爆发后，我国国内生产总值增长速度明显减缓，新增就业难度加大，劳动者失业风险增加。2008年末，城镇登记失业人数达886万人，比2007年末增加了56万人；城镇登记失业率为4.2%，比上年提高0.2个百分点。不过，800余万的登记失业人数，占3亿城镇就业队伍的比重不到3%；略高于4%的登记失业率，与美国超过8%（2009年2月）的水平相比，似乎并不十分严重。而2005年国家统计局进行的1%人口抽样调查数据显示，城镇调查失业率为5.2%，高于同期登记失业率1个百分点。中国社科院社会学研究所的数据则显示，2008年城镇调查失业率已经高达9.6%，高于同期登记失业率5.4个百分点。在很多发展中国家，都存在登记失业率低于调查失业率的现象。2005年，阿塞拜疆的登记失业率不到2%，而其调查失业率超过了8%。 　　第二，登记失业指标严重低估了失业变动。2004—2008年，城镇登记失业人数最低为827万人（2004年），最高为886万人（2008年），二者相差不到60万人，五年内的变异系数仅有2.8%；城镇登记失业率在2007年最低（4.0%），2006年为4.1%，2004、2005和2008年都是4.2%，极差只有0.2%，五年内的变异系数不到2.2%。这在统计上是非常小的变化程度，不足以改变我们对就业形势的判断。 　　第三，登记失业指标完全忽视了流动人口。城镇登记失业率仅以本地的城镇户籍人口为统计对象，既不能反映在城镇就业的农村户籍人口的失业状况，又不能反映在城镇之间流动而未转移户籍的城镇户籍人口的失业状况。2008年末，全国农民工总量约为2.3亿人，其中外出农民工数量超过1.4亿人，分别占年末全国就业人员的29%和18%。作为城乡劳动力重要组成部分和就业促进工作所关注的重点人群，广大农民工被排除在了登记失业统计制度之外。城镇登记失业人数与登记失业率难以全面反映失业问题的全貌。 　　第四，登记失业指标完全忽视了隐性失业。登记失业指标回答的是关于工作岗位“有”和“无”的问题，劳动力市场中另外一个重要问题是就业时间的“多”和“少”，这就涉及隐性失业的概念。根据国际劳工组织的定义，隐性失业就指劳动者具有劳动能力并在职工作但工作量不足、不能通过工作获得社会认可的正常收入的状态。隐性失业人员有工作但工作时间不足，实际劳动供给低于其供给愿望，属于冗员，本质上也是一种失业。登记失业统计制度缺乏对隐性失业的监测，不利于判断隐性失业显性化的风险，制约了对就业形势发展的预判。 　　（三）适时公布调查失业率并将其纳入规划的可行性 　　采用调查失业统计制度，可以克服登记失业指标的缺陷，提供更为可靠的就业形势判断依据。 　　早在1996年，国家统计局就开始尝试建立城乡就业和失业调查统计体系。2000年，城镇调查失业率为8%左右，比较准确地反映了与国有企业战略性调整相伴随的下岗失业问题；2001-2005年，城镇调查失业率大致稳定在5%-6%的水平，与这一阶段相对稳定的就业局势也是吻合的。 　　2004年，《国务院办公厅关于建立劳动力调查制度的通知》下发，关于劳动力的经常性专项统计调查制度正式建立。根据该文件的要求，首次调查于2005年11月进行；为积累经验，稳步推进建立劳动力调查制度，2006年调查增加到两次，分别于5月和11月进行；从2007年起，调查每季度进行一次，分别于2月、5月、8月和11月进行。 　　2009年2月，全国大城市劳动力调查工作会议召开，国家统计局决定当年在全国直辖市和省会城市实施劳动力调查，次年在全国全面开展劳动力调查。3月，劳动力调查进一步调整为每月一次。此前，全球只有美国、加拿大、澳大利亚、日本和香港五个国家和地区开展了劳动力月度调查。 　　我国的劳动力调查统计工作已经跻身世界前列，在继续稳步推进的基础上，适时公布调查失业率在技术上已经没有明显的障碍。 　　从上图不难看出，城镇调查失业率的水平高于登记失业率，前者的变动幅度也明显大于后者，这体现了登记失业率的局限性与调查失业率的优越性，说明用调查失业率替代登记失业率是必要的。城镇调查失业率与登记失业率的变动方向大体相同，而且近几年来变动趋势越来越一致，说明调查失业率是可靠的，采用城镇调查失业率作为描述就业形势的主要指标、并将其纳入“十二五”规划是可行的。 　　公布和采用城镇调查失业率所需的条件支持 　　调查失业率的公布和纳入“十二五”规划，面临的主要障碍是，城镇失业调查制度的进一步推进比较困难。必须采取有针对性的政策措施，破除这些障碍，才能适时向社会公布调查失业率水平、进而将其作为约束性指标纳入规划。 　　（一）城镇失业调查制度的主要问题 　　在劳动力调查制度不断建立健全的同时，调查失业率仍然没有定期地向社会公布。究其原因，主要是该制度还存在着若干问题。 　　首先，财政支持力度不够，影响了调查重视程度。中央财政投入每次调查的资金为750万元，地方各级财政配套资金十分有限。没有相应的资金支持，地方政府很难将重视程度提到新的高度。一些基层统计工作者反映，由于经费紧张，对调查员的培训课时逐级递减：国家级5天，省级4天，市级最多被压缩为3天。 　　其次，资金支出结构不甚合理，影响了调查工作效率。美国人口普查经费中70%左右是调查费，一些重要调查项目的问卷费用超过100美元/份。中国社科院社会学研究所的调查问卷费用为130元/份，该院人口与劳动经济研究所的调查问卷费用为200-300元/份。我国劳动力调查工作中用于问卷的费用仅为5元/份，难以保证调查质量。在有限的经费中，直接投在入户调查环节的部分过少，750万元财政投入的效率大大降低。 　　再次，基层调查力量比较薄弱，影响了调查数据质量。劳动力调查的主要内容包括调查对象的年龄、性别、居住地、受教育程度、就业状况、所从事的职业和所在的行业、工作时间、失业原因、失业时间、收入以及参加社会保障情况等。调查工作涉及千家万户，技术要求高，工作难度大，基层调查队伍直接决定了调查数据的质量。经费有限，重视程度有限，入户调查员的素质和责任心难以提升，调查数据质量抽查工作往往出现形式化倾向，制约了数据的可信度。 　　最后，观念误区误解普遍存在，影响了调查制度普及。有关部门和公众对于失业的概念、统计抽样的特点和方法、劳动力调查的重要性等问题还存在着比较普遍的不了解。计算失业率时所采用的分母是经济活动人口而非总人口，统计抽样并非样本量越大代表性越强，劳动力调查能够直接服务于国家宏观调控和就业政策制定。这些基本问题没有得到广泛的宣传，有关部门和公众尚未形成正确的理解，调查制度就难以全面推开，调查数据的公开发布甚至会造成负面影响。 　　（二）完善城镇失业调查制度的政策措施 　　城镇调查失业率的顺利公布和纳入发展规划，有赖于城镇失业调查制度的完善，财政投入水平和资金支出结构的问题，构成了该制度进一步推进的硬约束。财政资金投入力度亟待加强、资金支出结构亟待调整，需要从以下几个方面着手解决。 　　一是中央财政率先垂范，增加调查资金投入力度。2011年季度调查发展为月度调查，年大城市调查推进为城镇调查，都需要增加资金投入作为后盾。为了引导地方政府提高重视程度，引导各级统计机关提高积极性，中央财政有必要进一步加大投入力度，巩固调查工作的经济基础。 　　二是地方财政更加重视，调查经费列入一般预算。《国务院办公厅关于建立劳动力调查制度的通知》规定，劳动力调查工作所需经费由中央和省级财政共同负担，并列入相应年度的财政预算；为满足地方人民政府经济管理工作的需要，各地区可增加调查样本，所需调查经费由地方人民政府负担。切实提高重视程度，省级以下地方政府也应将劳动力调查经费列入本级预算，确保调查工作顺利开展。 　　三是各级机关统一认识，提高调查环节经费比例。从统计学的基本原理和统计工作的实践来看，在抽样方法确定以后，抽样调查环节处于整个调查工作的核心位置。各级统计机关应统一认识，增加调查环节（尤其是入户调查环节）所用经费在调查总经费中的比重，以加强控制，提高工作效率。 　　四是借助专业组织力量，完善数据质量监督机制。统计部门内部的数据质量监督机制，能够起到的实质性作用相对有限。可以考虑引入外部力量，比如聘任专业的调查协会或者调查公司，费用在调查经费中列支。由这些专业的统计组织和机构对被调查户进行追踪，对调查数据进行核实，进而促进数据质量的提高。