改革开放30年，中国已形成了与市场经济基本适应的公共财政体制框架，财政在支持各项经济体制改革中发挥了重要作用，在保持经济和社会稳定上也功不可没。未来财政改革的重点是通过进一步完善财政体制、推动新一轮税制改革、加快财政支出结构调整步伐、进一步完善政府预算，打造与法治化和民主化要求相适应的财政制度基础，为国家的长治久安创造基本条件。

　　适应市场经济需要的公共财政体制框架基本建成

　　改革30年，中国财政制度基本上实现了从计划型财政向市场型财政的过渡，适应市场经济需要的公共财政体制框架已基本建成，税收成为政府收入的主要来源，财政支出面向所有企业和个人，政府预算的透明度在增强，财政体制逐步规范化，财政政策在宏观经济稳定中的作用不断扩大。

　　——税制改革实现了从过分简化的税制到基本适应市场经济需要的过渡。为适应对外开放需要，改革之初，中国就建立了涉外税制。1983年和1984年的两步利改税之后，打破了对国有企业征收所得税的“禁区”。第二步利改税和工商税制（不包括关税和农业税收）改革之后，形成了中国工商税制的基本框架。1985-1993年，中国又进行了小范围的税制改革。1991年，外资企业所得税制实现了统一。1994年，为适应社会主义市场经济改革的需要，中国进行了一次根本性税制改革，构建了包括增值税、消费税、营业税在内的流转税体系，统一了内外资的流转税制，统一了内资企业所得税制和个人所得税制，扩大了资源税的征税范围，开征了土地增值税。此外，还对其他一些税种作了调整，税制结构趋于合理，并初步实现高效和简化。这是建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，基本上确立了与社会主义市场经济体制相适应的税制框架。

　　1994年之后，中国对个人所得税制的工资薪金所得费用减除标准作了多次调整，对消费税制也作了改革，对出口退税制度进行了多次的调整，对增值税转型进行了试点。最为引人注目的是2006年农业税的取消和2008年内外资企业所得税制的统一。

　　——财政体制改革从中央财政和地方财政“分灶吃饭”开始，实现了从财政包干制向分税制的过渡。1980年，财政体制改革成为改革的突破口。国家对省、市、自治区实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。为适应城市经济体制改革全面展开的需要，同时因应1983年和1984年两步利改税的需要，1985年和1988年，中国又对财政体制作了改进，财政体制的基本方式是不同形式的财政包干制。财政包干制促进了地方经济的发展，但也带来了地方保护主义。为适应市场经济发展的需要，1994年中国开始实行分税制的财政体制改革，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。与财政包干制相比较，分税制在事权和支出的划分上更符合公共财政原则，基本确立起市场经济所需要的政府间财政关系基本框架。分税制财政体制改革促进了地区间财力的均等化，有利于保证各地最低公共服务水平。1994年之后，中国还对财政转移支付制度和税收分享制度作了局部的调整，对省以下财政体制建设进行了探索。

　　——政府预算改革。1979年，中国正式恢复编制并向全国人民代表大会提交国家预算报告，由人代会审议批准后执行的做法，国家预算的编制逐渐制度化和年度化。中国加强了政府预算立法工作，1992年《国家预算管理条例》开始施行，取代了沿用40年的《预算决算暂行条例》。《中华人民共和国预算法》从1995年起施行，预算立法已由行政法规上升到法的层面，加强了人大对政府预算行为的监督和制约。

　　部门预算改革是政府预算改革的重要内容。2000年，中央部门所有的一级预算单位都试编了部门预算。部门预算改革要求将预算内收支、预算外收支、基金预算收支全部纳入部门预算编制范围，细化预算编制，提前预算编制时间，提高预算工作的主动性。2007年开始的政府收支分类改革，是一次收支分类调整幅度最大的改革，有利于政府预算的透明度的提高，促进了财政预算管理的科学化和规范化。

　　——公共支出管理改革。国库集中收付和政府采购制度都会提高财政资金的使用效率。2001年，中央财政启动国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。2005年底，36个省、自治区、直辖市和计划单列市也全部实施了改革。2006年4月，国库集中支付改革已经扩大到全部中央部门。政府采购制度从1996年开始试点，经过大力推行，政府采购规模逐渐扩大，从1998年的31亿元上升到2007年的4000亿元。

　　——从预算外资金管理到非税收入管理改革。改革开放初期，以放权让利为特征的财政体制直接导致预算外资金规模的扩大。预算外收入1978年仅为347.11亿元，1983年上升到967.68亿元，1986年，更达1737.31亿元。虽然国家一直在加强预算外资金管理，但是，预算外资金规模扩大的势头并没有得到遏制。预算外资金规模达到3854.92亿元1992年，国有企业和主管部门收入达到2878.59亿元，占全部预算外资金收入的74.67%。将国有企业和主管部门收入视为预算外资金，与企业改革将企业视为自主经营、自负盈亏的主体存在矛盾,1993年，预算外资金口径作了调整，此类资金不再作为预算外资金进行管理。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁布，要求进一步加强预算外资金管理，并提出今后要积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理。为了加强预算外资金管理工作，各地区、各部门不断推进和加强政府收费和罚没收入“收支两条线”的管理工作。2004年财政部首次明确提出政府非税收入的概念，政府非税收入要分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，要编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入。

　　财政改革促进了经济体制改革的进行

　　几乎所有的经济体制改革背后，都有财政的影子。财政补贴在促进改革和社会稳定中的作用。

　　——财政改革与农村改革 改革伊始，为了支持农产品价格调整，财政增加了补贴。国家财政用于农业的支出也持续增加，支出规模从1978年的150.66亿元扩大到2006年的3172.97亿元。财政支持了粮食统购统销体制的改革，到1993年末，全国98%以上的县市的粮食销售价格已经放开，形成了建立高效率的全国统一粮食市场。财政通过支持粮食流通体制改革，构建合理的粮食储备体系，为农业生产和国家粮食安全构筑保障底线。近年来，财政对农村的支持已经超越农业，而转向全方位地建设农村公共财政制度。国家采取了一系列措施，进行农村公共财政建设：取消农业税，增加对三农的投入，建立农村义务教育经费保障机制，积极推进新型农村合作医疗制度，不断扩大制度的覆盖面，建立农村最低生活保障制度；实行了粮食直补、购买良种补贴、购买农机具补贴，建立了粮食最低价收购制度，种粮农民基本收益得到保障。这些措施促进了农民收入的增加，促进了社会主义新农村的建设，促进城乡统筹与和谐社会的构建。

　　——财政改革与价格改革　没有价格改革，就没有市场经济体制的形成。价格改革是促使产品价格体系回归市场的必由之路，但是，价格改革会影响到社会各种经济主体的利益，会导致一些经济主体的利益受损，在一定时期内，通过财政的价格补贴，可以缓解价格改革给经济社会稳定带来的压力，减少价格改革给社会带来的震动，促进社会稳定，为各项改革的顺利推行创造了良好的外部环境。改革以来，历次价格改革基本上都得到了财政补贴的支持,财政补贴有力地促进了价格改革的进行。改革以来，财政对价格改革作了很大的支持，这集中体现包括粮棉油价格补贴、平抑物价等补贴、肉食品价格补贴以及其他价格补贴在内的政策性补贴支出上。财政对价格的政策性补贴支出从1978年的11.14亿元扩大到2006年的1387.52亿元。

　　——财政改革与金融改革 财政对金融改革的支持，促进了金融的发展。财政对国有专业银行商业化改革提供了有力的支持。1994年，为了支持四大国有专业银行进行商业化改革，国家剥离了它们的政策性业务，成立了三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。对政策性银行，国家财政除了直接注资外，还予以税收以及其他优惠。为了保证四大国有商业银行的资本充足率达到巴塞尔协议的要求，财政部1998年发行期限为30年的2700亿元特别国债，用于补充四家银行资本金。2004年以来，国家陆续动用外汇储备，补充商业银行和其他金融机构的资本金。农村信用社改革得到了财税政策的有力支持。财政还对农业保险进行了补助，积极支持农村政策性农业保险试点，构建农村风险保障体系。财政还通过财政贴息，鼓励和引导金融企业向重点家禽养殖企业贷款。财政对金融市场的发展给予了有力的支持,国债市场本身就是金融市场的一个组成部分。财政还通过支持社会保障制度的构建，剥离国有企业的政策性负担，推动国有企业改制上市，促进了资本市场的发展。

　　——财政改革与企业改革　国有企业改革的顺利进行，与财政改革有着密切的关系。从改革之初增强企业活力开始，国有企业的改革目标定位为自主经营、自负盈亏，就得到了财政的支持。税制改革使得国有企业与其他企业逐渐有了统一的竞争起跑线。国有资产管理体制改革使得统收统支的国有企业逐渐有了经营自主权，成为面向市场的竞争主体。改革之初国家财政就开始对国有企业的扩权让利，企业基金制度、利润留成制度、利改税制度等等实行。一方面有助于构建与市场化改革相适应的税收制度，另一方面规范了国家财政与企业之间的利润分配关系。承包制改革和股份制改革都旨在为企业成为自主经营、自负盈亏主体创造条件。承包制和股份制改革，都是在财政的支持下进行的，是财政规范与企业利润分配关系的结果。税利分流、建立现代企业制度和国有经济战略性改组，同样都离不开财政改革的配合。企业财务会计制度的改革，为扩大企业财务管理自主权创造了条件，为国有资产管理奠定了基础，为处理国家财政与企业之间的利润分配关系提供了基础条件。财政对社会保障体制改革的支持，为国有企业减轻政策性负担，为不同的国有企业之间的竞争，为国有企业与非国有企业的竞争提供了公平环境，为国有企业走向市场创造了良好的外部条件。财政改革还促进了非公有制企业的发展。改革之初，中国就构建了一套涉外税制，对外商提供较为优惠的税收政策，保证了外商投资经济在中国的发展。近年来，国家还提高了对非公经济发展的财税支持力度。

　　未来改革的重点

　　财政改革既要从具体财政制度改革入手，也要注意发挥财政制度的合力，以更有效地发挥财政政策对经济的调控作用，对社会发展的促进作用。财政改革最终的目标应是实现财政决策的法治化与民主化，财政支出的均等化，财政收入税收化和财政政策调控体系的制度化。具体说来，未来中国应在以下几个方面加快财政改革的步伐：

　　——财政体制改革。一是各级政府事权的确定问题。只有确定事权，才能找到与之相匹配的财权和财力。否则，泛泛地强调财权与事权的相匹配，或者财力与事权的相匹配，都无济于事。事权的确定不仅仅是一个财政问题，它更应视为政府职能的确定问题，需要结合政府转型作进一步的探讨。二是税种的划分问题。从当前来看，大税种有向中央集中的趋势，地方缺乏稳定税源的税种。各国税种的划分除了关税属于中央税、财产税属于地方税之外，其他税种的归属不尽相同。因此，应立足国情，探讨适合中国实际的分税制度。三是财政转移支付制度。从长远来看，税收返还制度应该废除，一般性转移支付制度应该进一步规范，并扩大转移支付的数量，专项转移支付制度应进一步加强监管。四是省以下财政体制建设问题。省以下财政体制的规范化，特别是建立适合国情的省以下分税制财政体制，在促进全国统一市场的形成和减少政府对企业的干预和保护，都有重要的意义。

　　——税制改革。税制改革的基本走向是构建有效率的、促进公平的且能保证政府支出需要的税制。税制应该是有效率的，尽量减少对纳税人经济行为的扭曲，应加快增值税转型的步伐。税制对所有纳税人应一视同仁，不应该有任何的歧视行为。税制应促进公平，在收入再分配中发挥积极的作用，避免对收入再分配的逆调节，要进一步降低个人所得税税负，加强征管，以实现个人所得税负担的公平。有效率的税制还应该是能够在宏观调控中发挥作用的税制，税制自身所具有的内在稳定器功能可以在经济繁荣和萧条之间进行自动调节，增减税收同样能对经济过快发展起到抑制作用，对经济复苏起到推动作用。任何一个国家税制存在的意义是为政府支出进行融资，因此，不管是什么样的税制结构，都应该以一定的财政收入总量为基础。未来税制改革的每一步都应该考虑到是否会对宏观税负带来负面的影响。

　　——财政与国有经济关系的调整。财政与国有经济关系的调整方向是构建规范化的财政与国有经济关系。其中的难点在于企业税后利润分配上。税后利润的分配既要考虑企业的发展，又要体现国家作为出资人的利益。其中涉及诸多的权衡取舍。尽可能地减少国有经济涉及的分红问题，不失为一个好办法，即国有经济从可有可无的竞争性领域中退出，避免分红决策的困境。在国家法治化和民主化进程加速的情况下，国有经济最终的走向取决于公共选择的结果。营利性国有经济是否应该存在，是以其是否影响到市场的正常运行和是否破坏了市场秩序为标准的；营利性国有经济是否应该存在，应更多地通过市场来选择，国有企业与其他企业一样，在市场中经受优胜劣汰的考验。从这个角度来看，财政与国有经济的关系应该定位为财政努力为适合发展的国有经济创造良好的外部环境，尽可能避免对企业微观经营行为的干预。

　　——财政支出结构调整。财政支出应更多地投向养老、就业、医疗卫生、教育、环境、收入分配等民生领域。所有这些领域都应注意实现城乡统筹，努力创造条件，缩小城乡差距，以尽快实现城乡一体化。政府在养老保障制度的建设上，主要是为提高社会统筹层次、实现全国统筹和做实个人账户提供资金。在就业上，政府应加大就业培训的投入，以减少经济社会大转型对个人所带来的冲击。在医疗卫生上，政府要多承担责任，减轻人民的医疗负担，探讨更为有效的医疗补助方式。在教育上，除了加强义务教育之外，还应结合学龄前教育、高等教育以及其他非义务教育的特点，有针对性地加强投入。

　　——政府预算改革。第一，政府预算的公开性还有待于加强。政府预算的内容除了少数涉及国家机密的内容外，应尽可能向社会公布，使之处于公众的监督之下。涉密预算的运行程序也应置于有关部门的充分监督之下。第二，政府预算的完整性有待加强。只要涉及财政资金，涉及运用行政权力取得的资金以及公共部门的所有收支活动，都应体现在政府预算中。第三，政府预算收支预测的准确性应尽可能提高。影响准确性的因素很多，在预算编制过程中，应尽可能考虑各种因素，提高预算的准确性。第四，预算编制应尽可能提前，并做好不同级别政府之间财政转移支付资金的衔接关系。所有转移支付资金都应该列入政府预算。第五，政府预算一经立法机构审批，就具有法律效力，各级政府部门必须贯彻执行，非经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。

　　作者系中国社会科学院财贸所研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师