这些年来,我们对于社会制约、制度内部的专门机构监督等都给予了足够的重视,但是对于制度内部的相互监督,或者说制度之间的相互制衡,并没有给予足够的重视。

　　最近关于“赵作海错案”的报道吸引了许多人的关注。对于它的产生以及平反后发生的一系列事情可以有许多解读,但是分析其制度意义似乎更为重要,因为坏的制度可以让好人变坏,好的制度可以防止坏人更坏。

　　作为案件的办理方,河南省最高人民法院决定在高院机关开展一个月的总结赵作海案件教训大讨论活动。党组扩大会议归纳了这起错案产生的四点主观原因:一是司法理念偏差,为民意识不强；二是责任心较差,工作作风浮漂；三是只注重相互配合,忽视了相互监督；四是上级法院对下级法院监督不力。在我看来,除了前两点是我们耳熟能详的老问题外,后两点恰恰触及到长期被忽视的我们制度的内在缺陷———缺乏有效的内部制衡。

　　大凡对政治规律有所了解的人,都知道这样一句话“权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败”。要减少腐败,就要对权力进行限制。限制方式不外是两种,一种是来自社会的外部制约,另一种是制度内部的相互监督和制衡。这些年来,我们对于社会制约,制度内部的专门机构监督,比如人大监督、纪检委监督等都给予了足够的重视,并且在制度形式的完备性上取得了颇大的进展,但是对于制度内部的相互监督,或者说制度之间的相互制衡,并没有给予足够的重视,致使反腐败工程在不断系统化的同时,“官官相护”的传统遗风反而愈演愈烈,不断被披露的大案、要案,尤其是窝案足以证明这点。

　　我们的制度在设计上推崇的是制度之间合作配合,向上服从,而非相互制衡的原则。“议行合一”原则就集中体现了这点。它来源于巴黎公社的经验,提出的目的一是应对战时的紧急状态,二是要消除资产阶级议行分离造成的“清谈馆民主”和行政的浪费。显然,在当时的条件下,“议行合一”原则实现了有效率地实现民意,减少行政成本的目的。作为无产阶级的第一个政权,巴黎公社的这个经验也自然而然地成为以后建立的社会主义国家的组织原则。

　　在一个社会结构简单,民意和众意重叠,外部威胁明确,制度的执行者具有很高的道德约束力的社会中,“议行合一”原则在国家政权的组织和运行中能够充分地发挥出优势。这也是我们的制度能够有效地动员资源,及时应对重大问题,尤其是紧急问题的重要原因。然而,随着社会的多元化,社会利益和要求的日益分化,外部威胁的淡化,制度执行者自我利益的明确化,甚至顽固化,按照“议行合一”原则设计出来的制度在运行时就出现了变异的可能:制度之间的配合蜕化为“合谋”,制度之间的合作演变成“推卸责任”。

　　在人治传统依然强大的背景下,这种制度变异很容易将制度的缺陷和人性的缺陷结合在一起,形成二者之间不断加重的恶性循环。少数个人利用制度的缺陷,达成“共谋”,来谋取个人乃至小团体的利益最大化；有缺陷的制度则由于相互间制衡不足,失去了自我改善、自我纠错的机会。这样,我们看到,一方面不断出现“部门职权利益化”、“部门权力个人化”以及“部门利益法定化”；另一方面部门之间的关系更加“友好”,更加“和谐”,协调“勾兑”成为处理部门关系的主流方式,甚至上级对下级的监督也变成了提醒,充斥着善意的谎言。而当一些问题被曝光后,制度的第一反应并不是打开大门,让法治进入,而是关起门来,“谁家的孩子谁抱走”,板子多数时候打在了次要部门的屁股上,用自我批评自我查处的方式来化解问题。让我们欣慰的是,这次河南省高级法院在自查问题的时候,提出了制度内部的监督制衡问题。虽然将其归结为主观原因,但已经触及到制度改革的真问题。

　　我们希望,制度的设计者和执行者,在准确地找到主观原因之后,能够给予制度上的回答。这样才能用有效的制衡,来维护制度本身的威信,也能提前给制度的执行者们提供有效的“安全保护层”,更能避免个体权利在制度“合谋”中被任意倾轧。

　　作者系北京大学中国政府创新研究中心副主任、研究员