回顾过去30年的发展,特区承担了三个基本功能。30年过去了,第一个功能基本完成了,第二个功能受到了巨大的挑战,第三个功能变得越来越突出。

　　几年前,在深圳曾经掀起过“特区命运”的热烈讨论。它起于民间,震动了当地政府乃至高层,成为当年度颇为轰动的事件,特区终结或者新生一度成为流行的话题。几年过去了,今年是中国第一批四个特区成立30周年,一系列纪念活动将轰轰烈烈地举办。我相信,几年前的话题依然会再提,因为有更多的新挑战已经出现。

　　在诸多新挑战中,有两个挑战最为突出。一是随着全国性制度的不断完善,各地的制度和政策在内容和水平上已经基本实现了“水平化”。特区原来享受的政策优惠、制度优势(尤其是较少的旧体制负担)被大大消解了,现在必须和其他地区在同一个平台上竞争。所谓“特区不特”表达的正是对这种现实的感慨。二是中国的经济发展在空间形态上已经从局部的地点转向了更大范围的“区域”,单个城市要保持可持续的经济发展,必须依托周围的地区,形成要素相互支持的发展区域。过去3年来,中央政府对于不同类型的实验区给予了极大的关注和政策支持,目的就是推动更大范围的区域发展。对于特区来说,其行政腹地和特区管辖区域都非常有限,自我发展的空间不足,必须融入所在的区域,其地位的保持取决于能否在该区域中发挥中心城市的带动和吸纳作用。

　　如果说第一个挑战说明了特区在整个国家发展战略中的定位发生了调整的话,那么第二个挑战则体现了特区与周围城市之间关系的变化。特区头上的光环正在消退,其功能也需要重新的定位。

　　回顾过去30年的发展,特区承担了三个基本功能。第一是作为对外开放的“窗口”,充当了社会主义制度和资本主义制度的对接点。通过这个窗口,国外的资金、技术、管理方法乃至制度机制、思想文化进入了长期封闭的国家,既让国人开阔了视野,也获得了社会主义建设所需要的资源和要素。更重要的是,外部影响被控制在可管理的范围内,从而为渐进改革提供积极的推动力。第二是作为经济的增长极,带动了整个国家的外向型经济增长。经济特区都设有出口加工区、保税区,吸引了大量的国外投资和来自内地的劳动力,实现了资本与劳动力的有效结合。在过去30年里,特区的经济增长速度一直高于全国平均水平,有的甚至处于全国领先,不仅对周边地区形成了辐射带动作用,而且在整个国家的对外经济战略中扮演了重要角色。第三是作为制度创新的实验室,为整个国家的制度变革提供经验做法和理论启示。特区成立之初,就明确提出要建立“小政府、大社会”的结构,并且在行政体制改革方面进行了诸多探索。我们熟知的“24小时答复”制、行政审批程序简化、政府职能部门合并精简等做法,都是特区的创造,并且为全国范围的行政体制改革提供了参考。特区不仅创造出了经济增长方面的“特区速度”,还总结出了“先行先试”、“勇于创新”的特区精神。

　　30年过去了,特区的三个基本功能在重要性上也发生了变化。随着中国全面进入全球化,第一个功能基本完成了。第二个功能随着区域经济成为中国发展的增长极,受到了巨大的挑战,并且正在被地理规模和经济总量越来越大的发展区域所整合甚至替代。在前两个功能完成和消退的同时,第三个功能变得越来越突出。然而,要承担和完成这个功能,需要更大的勇气和智慧,因为制度创新充满了风险和不确定性,并且直接关乎到整个国家的发展进程。

　　通过制度创新,再塑特区的辉煌,已经成为了几个特区的共识。比如,深圳市在获得“综合改革实验区”资格后,进一步提出了建设国家综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市的“一区四市”目标。广东省委书记汪洋将《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》定位为广东在新时期发展的“尚方宝剑”。他说,“中央给了我们先行先试的权力,会不会用,能不能试,敢不敢闯,就看我们的了。”特区更要学会利用好“先行先试的权力”。

　　作者系北京大学中国政府创新研究中心副主任、研究员