党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议，提出了未来我国改革、发展的战略，这对 我们今后的发展无疑会产生深远的影响。但是能否顺利实现这些战略，从改革的视角，主要取决于以下三个变量：一是对改革的局势能不能做出准确的判断；二是能 不能重新建立对改革的共识；三是能不能推动政府的实质性改革，用政府改革带动其他改革。

　　一、关于改革局势的整体判断

　 　如何认识目前的改革形势，或者中国的改革处于什么发展阶段，将是一个十分重要的问题。在这方面，我们似乎可以做出如下两个基本概括。首先从发展的角度 看，中国毫无疑问地正处在一个战略机遇期，这样的战略机遇对任何一个国家都不是随时都有的；其次，从改革的角度看，中国正处在一个战略转折期，也就是说， 经过２７年的改革开放，中国的改革正面临一个新的、至关重要的战略转折阶段。这种转折的主要标志有三：

　　一是人们对改革的价值认同发生 了重要变化。改革开放初期大家都想改革，认为改革能给人们带来利益，因此对改革有很高的期望值，也有很高的价值认同感，但是经过２７年的漫长改革历程后， 目前这种价值认同发生了很大变化，甚至可以说几乎不复存在。这不仅表现在许多人对改革本身发生了很大的分歧，比如“医疗改革使越来越多的看不起病”，“教 育改革使越来越多的人上不起学”，“住房制度改革使越来越多的中国人买不起房”的说法，广泛流行，也使许多人，包括政府官员、普通民众，都感到困惑。未来 的改革究竟向何处去，似乎在重新考问中国。

　　二是改革的聚焦点发生了变化。改革开放初期，人们对改革的侧重点的关注，主要集中在经济层 面，也就是说，人们普遍关心的是，经济体制改革，经济政策的调整，会在多大程度上促进经济社会的发展，给个人带来实惠。但现在人们越来越把改革的聚焦点集 中在政府。换句话说，政府改革成为所有改革的聚焦点。因为人们发现中国的几乎所有改革，最终都是由政府主导和推动的，这些改革能否真正推进，取得成效，与 政府自身的作为是紧密相连的。比如市场化改革、国有企业改革、医疗、教育、投资、金融、住房等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革等，能否深入，很大 程度上取决于改革主体本身的改革。换句话说，政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，主要矛盾都在政府，而不在对方。

　 　三是中国社会目前面临的突出问题发生了变化。改革开放初期，中国面临主要问题是共同贫穷，如何尽快摆脱贫困，快速推动经济发展，成为当务之急。但是现在 中国社会面临的主要问题和改革开放初期相比，有了很大的变化。如贫富差距拉大，超出了目前中国社会能够承载的能力；社会矛盾、社会冲突加剧；腐败现象突 出，引起社会的普遍不满等。中国社会当前面临的这些问题，也在一定程度上降低了人们对改革的共识。

　　上述三个标志决定了目前中国的改革 进入一个非常特殊的战略转折期。如果我们不能顺利实现这种转折，就会直接影响对战略发展机遇期的把握。因为这个难得的战略发展机遇期，是要靠社会动力来推 动的，如果改革的社会动力不足，或者选择失当，就会贻误发展的大好机遇，使机遇擦肩而过，搞的不好，还可能走很多回头路，甚至付出巨大的代价。由此可见， 在目前对改革出现种种疑虑、纷争的情况下，力争改革的战略转折能够平稳、顺利地实现，这对改革的领导和决策层来说，无疑是至关重要的。

　　二、重建改革共识，成为当务之急

　　既然人们对改革产生了明显的分歧，甚至改革的共识已经不复存在，那么，在改革的战略转折过程中，当务之急就是要重建改革的共识。我们之所以关注改革的共识，至少有三方面理由。

　　首先，能不能达成对改革的共识，直接涉及到对过去２７年中国市场导向改革的整体评价。中国２７年的改革尽管曲折、艰难，但是市场化导向改革的方向是无可置疑的。如果离开这个基础，改革的共识是无法达成的。

　　其次，重构改革的共识，还涉及到人们对目前中国社会面临一些突出问题的看法。也就是说，中国社会目前面临的某些突出问题，到底主要是由改革造成的，还是由于其他问题造成的，这些都是非常关键性的问题。

　　第三，重构改革的共识将直接影响到中国未来对改革走向趋势的选择。因为中国未来改革发展的走向，是以对现实判断为基础的。如果离开对目前中国改革的基本价值认同，未来改革往哪里走，就可能是迷茫的。

　 　从中国过去改革的实践来看，我以为有三个问题，应该成为达成共识的基础：第一，从整体上看，中国的市场化改革不是改过了头，很多问题恰恰是因为这方面的 改革没有到位引发的；第二，对于过去的一些具体改革要进行客观的分析，不是说整体上肯定市场化改革的方向，就要肯定所有具体改革的正确性。实际上，有些改 革虽然方向对，不一定策略以及采取的具体措施也对。比如医疗、教育领域出现的问题，实际上就是将市场作用应用不当造成的，对类似这样的问题，需要进行深刻 的反思和总结；第三个，就改革的整体布局来看，行政体制改革、特别是政治体制改革明显滞后，拖了整个改革的后腿。对这方面的问题，不能把板子一味地打到其 他改革方面，更不能以此否定整个改革本身。

　　三、用推动政府的实质性改革，带动其他改革

　　如果上面的 分析能够成立，那么我们就可以看出，未来中国的改革的趋势，不是市场化改革要不要坚持的问题，而是必须坚定不移地继续进行；影响中国改革深入的瓶颈不在经 济领域，也不在社会领域，而是包括政治体制在内的政府自身的改革。那么，接下来的问题就是，中国未来改革发展，能不能实现这样的跨越，或者说如何实现这种 跨越？换句话说，要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，改变目前政府力量过于强势，市场力量想对薄弱的不均衡的状态，就必须对政府的体机制有实质性的 改革，否则，再过若干年，可能问题依然如旧。从这个意义上说，实现中国改革的战略转折，关键是要推进政府自身的实质性改革。这是笔者认为党的十六届五中全 会之所以要把行政管理体制改革作为未来中国发展关键的原因所在。

　　在推进中国政府后的实质性改革的过程中，有三个关键点需要明确：一是 政府改革的推进策略，要有根本性改变：政府改革不能孤军深入，要与重构公共服务体系改革等进行整体的制度设计，要最大限度地减少领导人个人对行政管理体 制、机制的影响，发挥法治、制度的权威；二是要防止改革过程的低效率重复，也就是要最大限度地避免以往那种每次行政体制改革的目标雷同，但最终的结果常常 是低效率重复的现象；三是要有实质性政治体制改革的配套，如改革干部选拔任用制度、扩大民主、坚强权力的监督的制度安排等。因为大量的事实证明，中国政府 管理中的很多问题，表面上看在政府的公共治理层面，但通过行政体制改革解决这些问题的能力是十分有限的。如果没有政治体制改革的配合和推进，这些问题中的 关键问题，也许一个都解决不了。

　　２００４年我曾经在一篇文章中提出未来中国公共治理的１４字方针，即“严治官”、“善待民”、“创新 政体”、“稳定银根”。经过近两年实践，我们看到在这四句话中，有关“严治官”、“善待民”、“稳定银根”方面都取得了一系列实质性进展：通过加大反腐败 的力度，树立新的政绩官，以及推行问责制等，加强了对官员的管理和管教；通过贯彻以人为本的科学发展观，关注弱势群体的利益，解决三农问题，着手建设社会 主义新农村，在解决老百姓的困难和问题方面，也有了新的起色；通过持续的宏观调控，也使中国的经济大体保持了持健康的发展态势，没有发生大起大落，惟独在 创新政体方面，依然不能使更多人的感到满意，政府的职责不清，相互扯皮、推委，部门利益、行为扭曲以及官员的选拔、公众对政府的制约、民众的参与等方面， 并没有实质性的进展。从长远发展看，如果我们在方面不能大胆地借鉴人类优秀的文明成果，过多地强调中国特色，不能在政治体制方面有关键性的突破，不仅会直 接影响未来中国改革的战略转折，甚至还会付出很高的代价。这一点，务必需要我们更加关注。

　　（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）