2019年11月06日 星期三
二、改革完善党的执政体制的两个关键问题
作者王长江              日期:2013-03-05               阅读:4779 次

   党的领导体制和工作机制的改革和完善是个历史任务,需要动员全党的智慧进行深入的、多角度的探索。其中最主要的是要解决好两个问题。

   所有政党的执政体制都是在本国特定条件下的政治发展过程中形成的。由于走了一条用武装革命夺取政权的道路,中国共产党建立的领导体制、执政体制以及实行 的执政方式都有自己的特殊性。总体说来,这套体制带有很明显的前苏联模式的特点,实际上是把党在领导革命斗争时期形成的那套活动方式运用到了社会主义建设 中。因此,尽管这套体制和活动方式对推动我国社会主义事业曾经起过积极的作用,但是,在改革开放和实行社会主义市场经济的条件下,改革这一体制,探索新的 活动方式,已经成为加强党的执政能力建设、提高党的领导水平和执政水平的迫切而突出的任务。党的十六大把党的历史方位表述为两个转变,表明了中国共产党对 这个问题的深刻认识。党的十七大提出“要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求,改进领导班子思想作风,提高领导干部执政本领,改善领导方式和执政方式,健全领导体制,完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制,把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。”

  党的领导体制和工作机制的改革和完善是个历史任务,需要动员全党的智慧进行深入的、多角度的探索。其中最主要的是要解决好两个问题。

  (一)坚持依法执政

   依法执政是关系党的执政地位的大问题。首先,依法执政事关党执政的合法性。在人民当家作主的条件下,法律是人民意志和国家意志的共同体现。从这个角度 讲,遵循法律,不只是对共同规则的服从,也是对民意的遵从。依法执政会使执政党得到更广泛的认同,使党执政的合法性大大增强。其次,依法执政事关党执政的 科学性。法律是在一定社会政治经济基础上产生的,是在人们长期社会实践中逐步形成的,与自然和社会发展规律有着密切的联系。虽然不能说依法就是按规律办 事,但依法执政是执政党尊重规律的重要表现。如果一个执政党连法律都不能遵循,尊重和掌握客观规律就无从谈起。再次,依法执政是党执政的核心问题。在现代 政党政治中,政党执政需要解决好两个问题:一是如何得到社会多数公众的支持和认可,二是如何更好地实现政党的目标和纲领(当然,这些目标和纲领归根结底要 反映社会发展的要求)。前一个问题必然归结到执政的合法性,而后一个问题强调的则是执政效率,是执政的科学性问题。这也正是前面所论及的两个方面。这两个 问题相互关联,相辅相成。从根本上说,离开了执政的合法性,执政的科学性不会存在;而缺乏执政效率,最终会导致执政合法性的降低。可以说,依法执政是这两 者的结合点。最后,依法执政是我们党必须研究解决的迫切问题。把依法治国确定为我们的治国方略,是我们党探索执政规律迈出的极大一步。按照依法治国的要 求,我们对依法执政的探索也在全面展开,有的方面取得了很大的成效。不过,从当前实际状况看,不能依法执政、不会依法执政的现象,还是相当程度地存在的。 我们经常关注的是手中的权力有多大,而且经常把它直接等同于党的领导的加强或削弱,而往往忽视了权力运作一旦越过边界,党大于法,实际也就是在怂恿人们破 坏国家和社会的运行秩序。对于一个执政党来说,这是非常不利的。

  提高党的依法执政能力是一个非常迫切的问题,同时又是一个带有根本性 的、头绪纷杂的问题,应当认真梳理。我们认为,在当前情况下,应当着眼于以切实落实宪法赋予的民主权利为契机,努力增强党执政的合法性。宪法是根本大法, 规定了我国人民的基本民主权利,是人民当家作主的思想在法律上的体现。因此,遵守宪法,落实宪法,严格按宪法办事,应当成为党依法执政的一个基本立足点。 很显然,在这个方面,我们还有大量的事情要做。围绕党的依法执政能力问题,这里特别指出两点:

  一是切实落实人民代表大会制度。人民代 表大会制度是代议制民主在我国国情下的体现,其本质是人民当家作主。宪法对人民代表大会制度作了规定,也明确规定了共产党的领导核心地位。但是,我们现在 经常出现的问题是,在实际操作过程中,人们感觉这两条是矛盾的。党包办的事情过多,人大的地位虚化了,人大的权威弱化了。这实际上导致了整个政治制度的权 威下降。解决的办法,就是抓住“人民当家作主”这个灵魂,把人民代表大会的各项要素,包括代表的产生、代表的权利、代表大会的权力等等,都按照是否体现人 民当家作主的要求进行梳理,并细化成一系列可操作的机制,使人民代表大会制度真正成为反映民意的根本途径。

  二是改革和完善选举制度。 公众或公众推举出的代表有权选择掌权者,形成权力委托人和被委托人之间的权力授受关系,这是现代民主政治的基础一环。选举制度的核心是公众或民意代表有选 择的机会。但是,这一环恰恰是我们民主政治建设中最薄弱的。原因不在于政党要不要控制选举,而在于如何科学地处理好党管干部和人民选择之间的关系。关于这 一点,我们后面还会专门涉及。

  (二)理顺党政关系

  政府是运用公共权力对社会进行管理的政治组织。 按照这一目的,政府的组成、职责划分、运作方式等等,都有一定的规则,并逐步形成一套体制和机制。如何能使这套体制和机制更好地运行,更有效地实现对社会 的管理,涉及的就是执政科学性的问题,即执政效率的问题。在当今时代发展迅速、变化深刻的情况下,任何国家的政府都有一个如何提高执政效率的问题。我们国 家当然也不例外。

  但是,和其他国家相比,我们遇到的问题有自己的特点。这个特点体现在,我们的重点,首先不在提高政府本身的效率(尽 管这个问题其实同样重要),而在于理顺执政党和政府的关系。这一关系,是制约执政效率的决定性因素。从历史上看,社会主义国家的政府运作模式,本来是设计 在比资本主义国家的传统模式更有效率的基础上的。无论马克思、恩格斯,还是列宁、毛泽东、邓小平,都主张实行“议行合一”原则。一个根本的出发点,就是克 服西方分权制衡模式带来的那种互相扯皮、效率低下的弊端。但是,实施的结果,如我们看到的,这种体制的高效率没有完全体现出来。原因就在于,在“议行合 一”的政府运作模式之外,实际上还存在一套同样掌握着权力的党的系统。这两套系统之间相互摩擦,相互掣肘,极大地影响了政府的运作。这是我们长期实践形成 的现实。因此,依法执政一定要落到解决党政关系上来。可以说,不解决党政关系问题,就谈不上依法执政。

  理顺党政关系的基本思路,一是 理顺政党与政府的关系,克服以党代政的现象。邓小平讲,“改革内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”这是理顺党 政关系应该把握的根本原则。二是要按照公共权力的自身运作规律来设计政府的运作。政府运作有它自己的规律。政党天生就肩负控制政府的使命,这毫无疑问。但 是,这种控制不能离开政府运作的规律,更不能靠破坏这种规律来实现。

  回顾历史,我们早就开始对党政关系进行探索,而且不能说没有成 果。但是,过去的探索,一个最大的缺陷就是,并非按照政府应该怎样运作的思路去思考,而更多的是把党在战争时期和计划经济时期形成的大量做法合理化、绝对 化,把它们当作中国特色,要求政府的运作服从这一特色。这实际上是一个认识上的误区。增强执政科学性,必须跳出这个误区。应当把政府运作作为主线,按照政 府和政治运作的自身规律,来相应确定党和政府的各自地位,理顺党政关系。

  在这方面,企业改革已经给我们提供了经验:按照市场经济自身 规律的要求来推进改革,建立现代企业制度,然后再设法体现中国特色——对企业党组织及其活动进行定位。这一思路,可以作为政治体制改革的参照。有的同志担 心,这样一来,会像企业改革那样,出现党的领导被架空、党的作用被弱化的现象。其实这种担心没有必要。因为企业是经济组织,企业在计划经济时期所担负的那 种政治和社会职能被弱化后,党作为一个政治组织如何在其中展开工作,的确是很大的难题。但是,政府不一样。政府及其运作是政治的基本内容。党就是政治组 织,它存在的理由首先是参与政治、控制政府。企业离开了政党可以运作,现代政治离开了政党则根本无法运作。这两种情况是不能相提并论的。

   二是改变党控制政府的方式。执政党控制政府,天经地义。但是,在民主政治中,人民把一部分权力交给政府,政府是行使这部分权力的唯一主体,这也是天经地 义的事情。这两个“天经地义”结合在一起,就构成了政党政治运作的一般原则:形式上,始终是政府在行使权力,对施权的结果负责;实质上,政党的影响无所不 在,渗透其中,从掌权的官员,到政府实施的政策,都深深地打着政党的烙印。这一点,我们党也是做到了的。我们的问题出在,党不仅实质上掌权,而且还保留着 形式:党组织直接去掌管一部分立法、行政甚至司法权力,实际上也履行着权力机关的职能,成了行使权力的主体。由此出现的矛盾是,同一个权力,却由两个甚至 更多的主体来行使。这一矛盾,长期困扰着社会主义国家。

  为了解决这一矛盾,我们曾按照党政分开的思路,试图对每一种权力本身都进行划分。大体原则是:党组织掌握其中大的、重要的部分,政府掌握其中事务性的、次要的部分。其结果,正如我们看到的,就是出现了大量内耗和争权夺利的行为。领导干部不 得不把大量的时间花费在琢磨人而不是琢磨事上。在这过程中,具体的掌权者(如书记和县长、市长)或有所得,或有所失,有时是赢家,有时是输家,当然也有时 两败俱伤,但说到底,唯有党本身只输不赢——执政效率降低,人民不满意,党的形象受到损害。这是执政效率出现问题的最主要的原因。

  解 决问题的根本出路,就是改变党控制政府的方式。一方面,应当强化党向政府渗透的力度,不再把党的职务和政府的职务(特别是主要领导的职务)人为地、刻意地 分开,而是党把自己最优秀的分子推荐给公众,经过他们选择,输送到最重要的岗位上去,真正执掌权力;另一方面,党组织(如党委会、常委会等)不再作为权力 的直接掌握者,和政府争当行使权力的主体。党组织应当恢复作为政治组织的本来面目,充当人民控制政府、监督政府的工具,充当人民与公共权力联系的桥梁。许 多研究者提出的关于党的领导要变行政领导为政治领导、变直接领导为间接领导、变台前领导为幕后领导的主张,道理就在这里,值得深入思考。

   当然,在改革和完善党的执政体制和执政方式方面,除了体制和方式本身,还有一些相关问题也需要研究。例如,如何对党的执政能力进行评估?广义地讲,这同 样属于执政体制和执政方式的内容。谁来认可和判定党的执政能力?人民群众最有资格。这就要求我们,不但要研究权力自身配置和运作的科学性和有效性,而且要 研究掌权者和被领导、被管理者之间相互关系的科学性和有效性。换句话说,执政者真正做到科学执政,离不开人民群众对执政党的地位和权力的支持和拥护,离不 开公众对政党执政行为的认同。得不到群众的拥护和认同,执政效率就无从谈起。由党的性质决定,我们党除了人民的利益之外不代表任何特殊的利益。这一条,使 我们党比其他任何政党都更能坦然地接受人民的监督和评价。但是,也应该看到,由于各种原因,在过去很长时间里,由人民群众来对党的执政能力和执政效果进行 评判的体制和机制还没有真正建立和完善起来,较多的是执政者的自我评估。这种自我评估是必要的,但在缺乏其他渠道的情况下,它容易使执政能力的评价带有主 观性、随意性,发生变形,而较少客观性、公正性。要增强执政党的权威,推动党的执政能力和执政水平的不断提高,必须从体制和机制上解决由人民群众来给执政 党的政绩打分的问题。正如毛泽东所说,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。应当更多地鼓励媒体、民间组织和学者作 为“第三者”对执政党和政府的行为进行评估。

  (执笔:王长江)



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