发展党内民主，不但是提高党的执政能力、增强党的活力的根本途径，也是政治体制改革的重要内容。邓小平说过，政治体制改革的方向是民主化。但是，如果没有执政党自身的民主，这个方向便无从实现。

　 　关于党内民主，党的十六大有两个重要的观点：一是“党内民主是党的生命”；二是“党内民主对社会民主具有重要的示范和带动作用”。这两个观点说明，发展 党内民主，不但是提高党的执政能力、增强党的活力的根本途径，也是政治体制改革的重要内容。邓小平说过，政治体制改革的方向是民主化。但是，如果没有执政 党自身的民主，这个方向便无从实现。

　　在发展党内民主对党自身发展的重要意义越来越成为全党共识的大背景下，我们党对如何发展党内民主 的探索进入了一个前所未有的新的时期。从近年来各级党组织的积极实践中，我们可以看出这种探索逐步深化的进程。和过去主要着眼于从工作方法、工作作风和决 策行为上强调民主不同，当今时代的党内民主，更加深入到主体、授权和制度等层面，因而更带制度性。近年来各级党组织中代表大会常任制实践的逐步展开，党内 重大决策的委员会票决制等就反映了这种趋向。

　　（一）代表大会制度

　　和其他方面的探讨相比，这一实践 更触及党内民主的实质。这是由民主自身的特性决定的。虽然民主就是公众决定自己的事情，但是在实际生活中，由于国家和社会本身运作的复杂性，人人做主又是 不可能的。最可行的方式就是选择自己的代表，委托他们代为行使权利。人们不必去直接决定所有的事情，而只需选择确实能代表自己意志的人，对他实施控制便 可。这样，在人们不断摸索政治统治形式的过程中，代议制民主，也即代表制民主，便应运而生。所谓代议制民主，就是人民“通过由他们定期选出的代表行使最后 的控制权”。 代议制民主也称间接民主制，与直接民主制相对应，是现代民主政治的最主要形式。

　　政党在自身发展过程中，不但从民主政治中吸收了民主的内容，而且吸收了代表制的形式。各类政党都普遍采用了代表大会制度，来体现党内民主的运作。党员通过选出自己的代表，授权他们代为行使一部分权利。因此，发展党内民主，通常首先是指充分发挥党代表大会和代表的作用。

　 　代表大会在各国政党中的地位是不一样的。重要性不同，召开的时间和形式也不同。现代化程度高一些的政党，通常都规定代表大会是党的最高权力机构，决定有 关党的理论、路线、纲领以及党的领导机关等重大问题。但是在具体运作中，情况有所不一。有的政党，代表大会的作用名副其实，即使是议会党团和执政党的政府 首脑，也须服从代表大会的决定；有的则只讨论党的基本价值和基本理论，而在政策性问题上赋予执政者更大的自主权；有的主要职责是选出党的领袖和领导机关； 有的则是把代表大会作为一种展示党的力量和影响的平台。关于代表大会的召开，有的政党把相邻两次大会的间隔定为四年，有的为两年，也有的每年一次，所以又 叫年会。我们党的代表大会的届期因历史情况而有所不同。最初曾每年召开，执政后确定四年召开一次。改革开放后，为了和人民代表大会相衔接，改为五年一次。

　　（二）代表大会常任制

　 　党代表大会常任制这个提法，在国外不存在，是一个具有强烈中国特色的概念。不能简单地从字面上理解这个概念，以为它是强调代表大会作为党的常设机构起作 用，或是要求代表大会代表的专职化。它的背景是这样一种特殊情况：在前苏联模式的共产党中，普遍存在权力高度集中、缺乏民主的现象，不但党员缺乏民主权 利，就是名义上由他们选出的党代表，实际上也是由上面任命的。在这种情况下，除了代表大会召开期间，代表实际上无法履行职责，对权力机关形不成指导和监 督。代表往往徒有虚名、不起作用，成了一种荣誉和待遇。作为代表，平时其实没有什么活动，只是到召开党代表大会时，才象征性地参加会议。这种状况，和广大 党员日益增长的参与要求极不适应，和社会主义民主政治发展的要求也极不适应。党代表作为履行权利和义务的一种责任体，党的代表大会和党代表正常发挥作用的 问题越来越为人们所关注，并被表述为党代表大会常任制。其确切含义应为：党的代表大会充分发挥其决策机构的作用，党代表在两次代表大会期间经常性地发挥作 用。所以，在中国，谈论党内民主，党代会常任制是一个必然涉及的问题。

　　党代会常任制的问题，在20世纪50年代中期我们党内议论得最 多。1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国 会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非 开会不可。” 这里比较全面地表述了党代会常任制的内容。同年9月，在党的八大上，邓小平代表中央正式提出了党代会常任制的问题，他说：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论”，代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。

　　遗憾的是，党代会常任制后来没有实行。其原因，胡乔木在后来的文章中专门有过解释。但是，实际上，这些原因都不是主要的。主要原因，归根结底是由于党内生活逐渐变得不正常，失去了实行党代会常任制的基本条件。

　　20世纪80年代初，随着改革的逐步深入和党内民主政治建设的不断发展，中央有关部门重新对党代表大会常任制进行了研究。从1988年开始，经中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等五省的十二个市、县、区先后开展了党代会常任制试点工作。

　 　在地方党组织的党代表常任制实践中，浙江台州市椒江区的党代会常任制时间最长，影响最大。这里的党代会常任制从1988年开始实行，已有十八年，积累了 丰富的经验。其基本做法是：全区按区域或工作性质将党代表大会代表划分为十三个代表团，在本次代表大会前后和两次代表大会之间开展活动。在大会期间，代表 团的活动主要是组织讨论、形成提案、酝酿人事问题等。在闭会期间，按照《代表团在闭会期间活动的规定》和《代表团在闭会期间向区委提出议案及办理的若干规 定》，根据需要，定期或不定期召开会议，讨论区委提交讨论的问题；形成提交党代会的提案；讨论本代表团所在区域和工作系统内在贯彻区委重要决策方面的有关 问题；组织代表进行社会调研，提出工作建议等。党代表大会实行年会制，召开年会听取和审议区委、区纪委的年度工作报告，讨论新一年有关社会政治经济发展和 党的建设等重大问题及其他有关事项，通过决议形式，形成全体党员意志。在试行常任制后，椒江取消了党委常委会制度，实行委员制，由全委会直接负责闭会期间 党的工作。区委还建立了党员代表联络办公室作为常设机构，负责组织、协调党代表的各项工作。各代表团都有一名联络员，负责本代表团的联络工作。椒江区试行 党代表常任制，在扩大党员民主参与、提高区委决策民主化科学化水平、加强对领导机关的约束和监督、密切党群关系和干群关系等方面，都收到了显著的效果，具 有普遍的意义。

　　党代会常任制的实践，其中也经历了一些曲折，甚至一些单位停止了试验。但是，随着党内民主问题提上日程，党代会常任制 仍然显示了自身的价值。党的十六大把这个问题重又提了出来，要求继续试验。四中全会更是明确提出了扩大党代会常任制试点的要求。党的十七大报告提出要“完 善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。

　　应当承认，各地党组织在探索党代会 常任制过程中表现出的积极性，并不说明在这个问题上党内认识是完全一致的。相反，我们看到，在这个问题上，实际上存在不同的看法。许多人主张实行党代会常 任制，强调它对于发展党内民主的意义，并从不同的角度进行了论证。也有一些人并不看好党代会常任制，认为实行常任制除了增加党的活动成本外，不会有太大的 效果。还有一些人虽然赞成实行党代会常任制，但认为条件还不具备，时机还不成熟。所以，一个时期，关于党内应否实行党代会常任制的讨论颇多。

　 　这些认识各有各的道理。因为，问题的关键不在于党代会常任制的形式，而在于这种形式能不能起到预想的作用。我们并不缺少会议，相反，我们的问题仍然是会 议太多；我们的各种代表也并非不“常任”，但在人民代表、政协代表每年都要开会、每年都有几个月调研的情况下，民意表达和沟通仍然存在很多问题。这至少说 明，实行常任制还只是推进党内民主大局中走出的一步棋。核心问题是，如何使党代表真正成为党员共同意志和群体利益的代表。在很大程度上，这一点并不取决于 其自身活动规范不规范，甚至不取决于代表的素质高不高，而取决于代表和被代表者的关系。如果在代表和被代表者之间没有真正意义上的权力授受，那么，“常 任”就真的只是意味着更多的会议，更重的负担，而没有为党内民主增加多少实质性内容，常任制的形式就会变得空心化。

　　（三）党内权力授受的创新

　　在这样的情况下，我们看到，许多地方的党组织更进一步地把注意力转到如何防止党代会常任制的空心化上，从而推动了党内民主向系统化、制度化的方向发展。突出体现为对党内权力授受制度的创新。概括实践中的一些做法，有以下几个方面创新：

　 　一是党代表的直选。例如四川雅安市雨城区和荥经县对党代表的选举，不再像过去那样由组织提名，或由上级党组织授意，而是把提名权直接还给党员。在雨城 区，八十二个选区全部采用直选方式。一百多个代表名额，参加竞争的有一千多人。湖北罗田县把党代表直选的差额比例从百分之十逐步扩大到百分之三十。

　　二是理顺党代表大会和党的领导机构的关系。例如，湖北宜都市推行市委委员直选，把提名权直接交给党代表。四十名市委委员、候补委员不由组织提名，而由党代表推选产生，这在全国都是第一次。

　 　三是赋予全委会以实权。例如，湖北省罗田县取消了县委常委会设置，实行县委委员制。由党代会直接选出十五人的全委会行使领导机关的职责。规定全委会是党 代会常设机构，领导党的日常工作。强调全委会以无记名投票方式决定全县的政治、经济、文化、社会生活、干部任免、监督等大事。

　　这些改 革实验，不管实际效果如何，对于我们党都具有重大的潜在价值。原因在于，这类探索的共同特点，都是要解决掌权者的权力来源问题，这正是党内民主的关键。可 以这样说：理顺了权力的来龙去脉，也就解决了掌权者向谁负责的问题，从根本上杜绝权力失控就有了前提；权力来源的问题不解决，任何民主举措，即使一开始非 常有效，最终仍然会流于形式。

　　（执笔：王长江）

　　【注】

　　1. 乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社，1993年版。

　　2. 西摩·马丁·利普塞特：《政治人――政治的社会基础》，上海人民出版社，1997年版。

　　3. 塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989年版。

　　4. 迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，华夏出版社，2001年版。

　　5. 戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社，1998年版。

　　6. 李君如：《中国共产党执政规律新认识》，浙江人民出版社，2003年版。

　　7. 王长江：《世界文明视野下的党的执政能力建设》，上海人民出版社，2005年版。

　　8. 王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社，2002年版。

　　9. 林尚立：《政党政治与现代化》，上海人民出版社，1998年版。

　　10. 郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年版。

　　11. 许耀桐：《党内民主是执政党的生命线――苏共亡党的教训》，人民网理论专栏，2007年1月5日。