2019年11月06日 星期三
政府体制改革与党的建设
作者王长江              日期:2013-03-05               阅读:4715 次

   [摘 要]“服务型政府”是我们设计现代政府行政管理体制改革的基础理念。建设服务型政府不仅要改变权力过度集中的体制,还要触及一些个人和政府部门的既得利 益。为此,政府体制改革应整体推进,一是要理顺党政关系,二是要理顺中央和地方的关系,三是要建立一套科学有效的政绩评价体系。我们应当深入研究政府运行 的规律,按照公共权力运行的规律设计党和政府的关系,实现对公共权力的科学控制。

  [关键词]行政管理体制改革;党的建设;服务型政府

  [作者简介]王长江(1956-),男,河北海兴人,中共中央党校党的建设教研部主任,教授,博士研究生导师。


   对我们研究政党问题的人来说,行政管理体制改革还是一个稍微外围一点的问题,但是我们也要研究,因为它可以作为探索政治体制核心问题的一个角度,可以作 为思考政治体制改革的一个切入点。当然我认为政府体制改革只是政治体制改革的一个方面,另一个很重要的方面是社会本身。此外还有更为基础的东西,就是市场 经济,它起推动作用,政治体制改革需要和它相适应。

  我想应当给这次行政管理体制改革的设想一个总的评价。我们知道,政治体制的运作, 前提是解决两大问题,一个是合法性的问题,另一个是科学性的问题,即权力从何而来以及怎么使用权力才科学。从这个角度看,十七届二中全会的《意见》主要是 想解决权力运行的科学性问题。当然,合法性和科学性是连在一起的,不能截然分开。如果没有合法性,就很难有效率。老百姓不服从,消极抵抗,权力运行怎么会 科学、有效?反过来,行使权力的时候,老百姓积极响应,权力就有效率了。所以效率和合法性,合法性和科学性这两者是分不开的。在这样的前提下,我们就可以 更加清晰地判定这个文件要解决的问题的侧重点。

  作出这样的评价,不是说这个文件的意义不大。相反,我认为,它有很强的很积极的现实意义。为什么?我举其中两点。

   第一个方面的积极意义是,它体现了一种比较现代的执政理念。任何行政管理体制改革的思路都会反映出相应的设计理念,这种理念在这次改革设计方案中是能够 看出来的,就是加进了现代的因素。过去我们没有这种现代的执政理念。比如,我们共产党一直都强调为人民服务。这固然没有错。但同样一个“为人民服务”,过 去的理解和现在的理解是不一样的。为人民服务,归根结底就是要为人民的利益服务。但在过去,我们并不承认个人的利益。我们认为,如果允许每个人都去追求自 己的利益,整个社会就会变得你争我斗,产生动乱。为了避免这一点就设计了计划经济的模式,它的前提,就是不允许追求个人利益,否则,在道德情操上就是不高 尚的,是应该被批判、被否定的。所以,老百姓实际上没有自己的实际利益可以表达。既然没有利益可以表达,党又如何代表他们的利益?于是在逻辑上只好归结为 党的性质,就是说,党的性质决定了它是老百姓的党,似乎由此就能推论出党天生就能代表老百姓的利益。这是传统计划经济时代流行的观念。在这种观念基础上形 成的体制便是宪法规定的人民当家做主,形式上却成了党代替人民当家做主。整个体制,是一个事无巨细、包揽一切的政党领导下的全能主义的体制。这也正是过去 全能政府的一个最基本的理念。

  现在我们看到,情况不一样了。在这个文件中可以十分清楚地看到,强调我们是“为民服务”的政府,不是从 概念出发,依据政府的性质、依据控制政府的政党性质来加以引申,而是切实看到了广大公众的利益,从公众的利益出发来界定政府的职能。既然如此,那么,为民 服务,就要把政府应当提供的服务的方方面面都放进去。所以,在社会主义市场经济已经建立的条件下,“服务型政府”不是一个概念,也不是一种主观愿望,而是 公共权力与民众的互动提出的要求。因此我认为,这次我们对于行政管理体制改革的一系列设计,都是建立在这种认识基础上的。从这个角度说,它提供了一个进一 步思考的逻辑前提。

  对执政的共产党来说,这个逻辑前提非常重要。有时这种逻辑会关系党的兴衰盛亡。拿一个人们经常谈论的话题来说:苏 联共产党为什么最后垮掉了?有人认为苏共为改革设计的那些原则和框架都是错误的。这种判断有些简单化。实际上,其中很多设计还是很有道理的。例如,戈尔巴 乔夫一下就抓住了任命制这个要害,认为这就是老百姓最反感的东西,是最让老百姓有社会政治不公平、权利被剥夺感觉的东西。这难道错了吗?抓住了这个根本问 题后,苏共就设计了一套原则,其中包括民主化、公开性这样一些东西。不能说这些东西都很坏。但为什么它摧毁了整个党?问题在于它的逻辑。这套逻辑被广大公 众所掌握,特别被知识分子掌握之后,他们不仅看这个逻辑在现实当中怎么运行,还会拿这个逻辑回头来评价这个政党的历史,结果发现,这个党从建立时就错了。 这样一来,苏共存在的历史依据就没有了,民心全失。

  所以,我强调这次行政管理体制改革的逻辑。这是改革成功的基础。这套逻辑没有否定 整个历史,它否定的是那些具体的结论和论断。从这个角度说,政府后面的执政党不会出太大的问题,与此同时又能够把改革推向前进。这是非常重要的。我们是一 党高度集权的政党政府,现在要改革。我们不难理解这个改革的实质。全部权力都掌握在党的手里,改革就是改变这种高度集权的情况,是要科学分权,这不是很明 确吗?但是如果我们设计得不好,尤其是逻辑有问题,就会给唯恐天下不乱的人以口实,说你在削弱党的领导,说你在搞复辟、搞资本主义,很多传统意识形态的东 西又会重新泛滥。这次设计避免了这种情况,所以我觉得它有积极的意义。

  第二个方面的积极意义,表现在对这个问题的态度上。头脑当中有明确的理念当然好,但本着这样的理念来分析现实,每个人又会有不一样的判断。对现实持什么样的判断,抱什么样的态度,决定着事情今后的发展。从这个角度说,我觉得这个文件直面了很多问题。

   这里我印象比较深的一点,就是它在讲整个体制中部门结构之间关系的时候,直截了当地谈到了既得利益。现行的体制,无疑有很明显的既得利益。各个部门都有 自己的利益,有些地方甚至“部门利益高于一切”。在不少政府机关,平常的工作不是以怎样为公众服务为重点,而是以怎样把内部的利益摆平为重点。公共部门变 成了这种样子,恐怕是老百姓最不满意的。这种情况必须改变。用这个要求来衡量,即使这次改革的设想全部实现了,也不能说改革完成了。还差得远,还有很长的 路要走。这次的改革方案,也仍然能看出不彻底之处,其中大概就有部门利益的原因。

  部门的问题,靠部门自己是无法解决的,因为毕竟已经 形成了既得利益。所以,行政管理体制改革,很重要的问题就是怎么面对这种既得利益。我觉得这次改革有一点非常值得肯定,就是触动既得利益。它的意义不在于 新组建的部门有多么科学,而是利用集中产生的权威,试着打破一下部门利益。可能有人说这仍然属于非现代手段。非现代手段,必要的时候也要用。完全用民主的 方式,它要跟你讨价还价,还动不动把自己说成是“弱势群体”,逼你让步,这就很难达到目的。

  不能一说部门利益,就把它和谋取私利联系 起来。任何群体都会有利益,何况部门?承认部门有利益,就是要直面这个问题,实事求是地研究利益如何公平分配的问题,把正当利益和公权私用的既得利益区分 开来。而且,有利益,就要负责任。老百姓拿自己的钱养活官员,给你利益,你该得,但总不能光拿钱不干事吧?不承认部门有利益,不敢面对这个问题,导致的结 果就是部门和个人打着“为民”的幌子,堂而皇之地滥用权力,搞腐败,这就太可怕了。

  所以,我看重这种态度的积极意义。这至少给了我们很大的空间,改革的空间,沿着这个方向,改革才能继续前进,而不是仅仅停留在政府部门的调整上。

   把行政管理体制改革作为政治体制改革的切入点之一是很有策略的。我们现在很少谈突破口这个问题,为什么?因为现在情况比较复杂。当初要打破计划经济体 制,必须找到一个突破口。这就有一个从什么地方破开这套体制的问题。你不可能一下子把它全抛弃了,只能找突破口,所以那个时候找突破口是非常正确的。随着 这么多年市场经济的发展,这种情况已经发生了变化,很多方面已经推向前进了。在这种情况下,没有严格意义上的突破口。相反,推进其中之一,其他方面也得跟 上,互联互动;忽视了其中任何一个方面,其他方面也会受影响。

  所以,改革的整个思路,在我看来应是整体推进。光停留在行政管理体制改革层面是不行的。怎样推进?这里面,我认为有三点非常重要。

   一是党政关系。我同意把行政管理体制改革作为政治体制改革的切入点,是基于这样的想法:理顺党政关系,不是在执政党和政府之间谈论怎样划分权力,而是要 根据政府运行的规律来界定党和政府的各自作用。党不能随心所欲地指挥政府,更不能像上级指挥下级那样来驱使政府,而应该按照公共权力运行的规律来扮演好自 己的角色。行政管理体制改革,应当是使政府按照规律运行的最重要的探索之一。

  这个想法,我是从企业改革当中提炼出来的。一说企业改 革,好像是在讲经济,其实不是。我的关注点在党企关系的处理。我们知道,企业改革的一个方向,就是建立现代企业制度。这是市场经济的必然要求。什么是现代 企业制度?这是西方国家的经验。于是有人就说,搞现代企业制度,就是要把西方国家搞市场经济的那套东西学过来。但是,我们又不能搞纯粹西方的现代企业制 度,而是要搞中国特色的现代企业制度。这当然是对的。但是,有些人却把它简单化地理解为:现代企业制度就是把西方的法人治理结构那套东西全拿过来,而中国 特色,就是体现党的领导。具体到企业,就是要在其中设一个党组织。这听起来有道理,实际上是误识。就好比全世界都认为穿着裤衩背心跑得最快,我们中国运动 员也应该穿裤衩背心,但我们的特色是除了穿裤衩背心之外还得背上一个行军包。这不是又不科学了吗?这个问题解决得比较成功的企业,就是按照企业运作的规 律,把党的工作作为企业运作的一个组成部分。在企业中,既有所有者,又有劳动者,还有经营者。好的企业不是光有这三者就行了。三者之间是有矛盾的。如果有 一种力量把三者拧在一块儿,有凝聚力、向心力,这个企业往往就发展良好。一些企业党组织之所以能起大的作用,就在于它们使自己变成了这个力量。

   如果回到政治体制改革,恐怕也是这么个道理。政党控制和参与政府的运作,这在政党政治时代是天经地义的事情。问题是,政党该怎样参与?怎样才叫善于领 导?我们有很多原则,回答的都是这个问题。但是一落实到操作层面,就往往不遵循公共权力运行的规律。例如“党管干部”。政党当然要掌握官职。但是,我们长 期理解的党管干部,可不是说党招募精英,为公众提供掌权人选。我们所说的“管”,往往就是管具体人头。这就出了问题:作为一个唯一的执政党,作为一个没有 别的党跟你竞争的党,把人头都确定好了,公众的选择岂不成了一句空话?我们有时觉得这样做确实于理不通,也尝试进行差额选举。本来挺好的事情,却又怕失去 控制,非要确定其中一个是组织推荐的,另一个是“陪绑”的。如果组织推荐的没选上,“陪绑”的上去了,那叫组织意图没实现,叫选举失败。这叫什么话?都是 你的忠诚党员,都对党忠心耿耿,却非要说只有其中一个人代表党,另一个不代表党,这是非常莫名其妙的事情。为什么出现这种情况?就是因为我们把所谓的党管 干部的原则落实到具体管人头,结果就大大地压制了民意,违背民主的基本常识。

  可见,在党政关系上,有很多方面仍然是在坚持过去一些不 科学的做法。要使它变得科学,就要遵循客观规律。全世界每个国家都有政府,政府都有它自己运作的规律,不以主观意志为转移。党应该按照这些规律来研究公共 权力的运作,研究透了,再把自己的工作渗透进去,实现对公共权力的科学控制。党政关系应该建立在这样的基础上。在政府之外,党可以建立自己的组织,作为社 会政治组织对政府活动施加影响,但绝对不应该把党组织和政府组织弄成一种行政关系,一种隶属关系。作为执政党,这个政府明明就是你的,非要在政府之上再建 一个组织来指挥,这算什么关系?建立这种上下级关系,实际上并不是把政府变成党了,而是把党变成政府了,变成行政机关的一部分,变得行政化、官僚化了。这 是一种极其混乱的法理关系,是以党代政、党政不分和权力失控的根源。所以,最重要的是党不要再用行政的形式干预政府的工作,党把自己的人送进政府,政府按 自己的规律开展活动,如果怕进入政府的党员不听你的,完全可以通过党代会,制定规则,通过党的组织在决策机构当中占有诸如60%的多数,对输送到政府中去 的党员明确提出要求,哪些能做,哪些不能做,不就解决了吗?最好的控制政府的办法,是把自己最优秀的人提供给老百姓进行选择,然后送进政府,这是对执政党 最直接的认可,而不是把政府弄得不像政府,像一个执行部门。

  二是中央和地方的关系。这个问题我看在文件中涉及了,但似乎不如别的问题 深刻。目前这种状况,地方各有自己的利益,作为一级政府也好,党组织也好,都和地方的利益连在一起,这是现存体制本身造成的。所以,光用局部利益服从整体 利益,个人利益服从国家利益的要求来解决,指望通过地方领导干部们的自觉性来解决,是不可能的。应当实事求是地承认地方的利益,允许他们有一种自主性来决 定自己的发展,给他以一定的自主权,在这个格局下来设计中央和地方的关系。当然,不能说道德要求不管用。尤其是,中央掌握着地方党政领导干部的委任权,能 在相当程度上有利于体现中央的权威。但是,这不能真正解决问题。为政一方,总得有所作为,别让那里的老百姓背后骂娘,这是地方领导干部的普遍想法。但是, 如果他们没有足够的空间,想做的事总和中央的要求发生矛盾,那就很麻烦了,将来弄不好要在这方面出问题。这个问题没有完全解决。

  三是 政绩评价体系。要求政府职能转变也好,提高效率也好,都需要进行评价。谁来评价?这个问题也没有完全解决。现在是上级对下级评价,自己对自己评价,党组织 对政府评价。这么一种评价方式肯定是不行的。比如前一阵最突出的绿色GDP问题,为什么明明是好事,却无法落实?说穿了,下面的官员,他们的乌纱帽在你手 里,而你依然用GDP来作为衡量他们政绩的重要标准,在这种情况下,绿色GDP是不可能进入他们的视野的。他们不可能把决定自己升迁的经济增长率降下来去 追求什么绿色GDP。这就是评价体系的问题。更突出的是信访体制。本来权力高度集中,中间层次太多,信息不通达,有一个信访部门,可以大大缓解这方面的问 题。但是,既然如此,信访部门的工作,显然应该以信息量来评价吧?它们反映的信息量越大,内容越全面,就应该越有政绩。但现在我们看到的是,信访成了政府 的一个部门,低信访率意味着政府满意率高,高信访率则意味着政府满意率低。这样一来,信访数量越大,岂不越说明政府没有控制力,执政能力不强?于是,截访 压访这样的怪事就出现了。不少地方党委和政府甚至跑到北京来截访。这说明,我们对政府的评价体系太缺乏科学性了。如果这个问题不解决,政府改革、职能转 变,都只能是纸上谈兵。

  所以,问题仍然不少,改革应当不断深化。这次改革给我们提供了一个很大的平台,我们应当进一步挖掘和思考,充分利用它来拓展改革的空间。



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