2008年6月发生的“瓮安事件”，曾令举国震惊。如今，三年多过去，瓮安怎么样了？带着 这个问题，今年3月，我们课题组一行赴瓮安进行调研。我们看到，瓮安已是今非昔比。在这三年多时间里，瓮安县经历了从大乱到大治，从民心离散到民心重聚， 从矛盾综错到浴火重生的巨大变化。过去，瓮安的小贩甚至不愿意把瓮安人爱吃的“辣鸡粉”卖给警察；现在，老百姓自己杀猪慰问干警。过去，社会治安混乱，干 群关系高度紧张；现在，“干部作风逐渐变实了、民生保障逐渐变优了、社会管理逐渐变好了、经济总量逐渐变大了、基层基础逐渐变牢了”。过去，老百姓戏解 “瓮”为“公安瓦解”；现在，更多的人认同的是“公权建在百姓安居乐业（瓦）上才稳固”的解读。这些变化是如何发生的？考察瓮安的发展，不难得出结论：瓮 安的巨变，得益于这几年瓮安县委主导的深度改革。在我国整个改革都在向深层次推进的今天，认真总结瓮安由乱到治的经验，不仅对思考如何处理好改革、发展、 稳定关系的问题，而且对进一步探索发展战略机遇期和矛盾凸显期的中国如何完善权力结构及其制度安排，化解社会矛盾，实现科学发展，都是十分有意义的。

　　一、 有效约束权力：执政科学化的逻辑起点

　 　从政党执政的角度看，瓮安之乱，根本是在公权力运行出了问题。瓮安权力“失范”体现在方方面面：权力不作为，服务意识缺乏，民生欠账越来越多，瓮安发展 不慢，老百姓却享受不到经济发展的成果；与民争利，干群、党群、警民关系紧张，侵害群众利益的事情屡屡发生，群众合法权益得不到有效保障，一些部门的领导 沦为黑恶势力的保护伞；滥用权力，以权谋私，公权力自我服务，一些执法部门甚至为解决经费不足问题“放水养鱼”、“钓鱼执法”；等等。所有这些，都严重损 害了党和政府在公众中的形象，导致民众对公权力的不信任。正是在这种情况下，一例中学生到河边玩耍不幸溺水死亡的偶然事故，竟引发了数万群众聚集攻击政 府、国家财产遭受严重损失的重大事件。

　　痛定思痛，要从根本上消除瓮安民众对政府的不满，重建党和群众的和谐关系，根本的途径，就是要 对权力进行规范和约束，把权力“关到笼子里去”。这是治乱的逻辑起点，也是当前和今后很长一段时期内深化改革需要解决的一个根本问题。实践证明，瓮安走对 了这条路。县委首先围绕权力运行规范化、使权力运行回归本位进行了探索创新。

　　（一）通过政策调整和资源整合，打造约束权力的工作载体

　　要取信于民，必须首先约束权力。在这方面，瓮安县主要做了以下工作：一是廓清权力类别，按照责权对等、权力有限的原则厘清主要干部和部门一把手的权力，不断完善议事规则以节制权力的无度使用。同时将可能导致腐败和引起党群干群矛盾的主要职能部门的工作流程加以规范，将具体政策通过媒体予以公开，确保权力运行符合公平正义的原则。二是按照民主法治、程序性原则规范完善行政服务体系，制定职能部门服务窗口的办事规则和监督条例，规范行政、执法行为。三是强化纪检监 察职能，以权力制约权力，明确领导干部的权力运行边界，增强透明度，避免权力寻租和与民争利。四是将维护稳定从简单的加强控制转为有效的服务引导。瓮安县 针对老百姓不满意的问题，重新整合行政资源，形成组织和工作全覆盖、上下联通的立体服务网络，将原来互相掣肘扯皮的关系，转变为彼此协调共谋发展的关系， 从而调动了市场与社会的积极性、主动性和创造性，扭转了局面。

　　（二）通过行政职能下沉和完善服务功能来转变权力运行模式

　 　为使权力运行贴近发展、民生、稳定的主题，瓮安县委将职能部门的权力下沉到街村一线，让权力运行对接民生改善和社会发展，由此推动政府从管理为主型向服 务型转变。一是统筹各方力量，下沉服务职能。在农村，按照“小村并大、弱村并强”的思路合并行政村，解决农村空壳化、党组织空转问题，增强村委会的发展能 力。同时创新“支部+协会”、“支部+公司”等党建工作新形式，在市场经济条件下将农民重新组织起来。在城市，调整城区布局，改善拓展基层办事处服务功 能，在网格化管理中将社区自治与党组织服务网络有机衔接。二是通过大学生村官制度，以“千名干部下基层”和副科级干部担任村支书等方式，将一大批懂经济会 管理、具有较强能力的干部充实到基层，并通过职能部门和领导干部的帮扶措施，解决农村发展资金、技术、人才、市场齐缺的问题。三是针对发展中的利益冲突问 题，干部深入群众，摸清矛盾症结，排查和化解矛盾隐患。四是强化基层干部培训，注重发挥党员作用，盘活组织存量。上述做法较好地实现了权力和资源下沉到基 层的目标，在机制上保障了权力运行直接作用于民生改善的现实需要，有效缓解了瓮安事件后积累的各种对立情绪。

　　（三）通过承诺制把权力约束具体落实到部门和个人

　 　瓮安在对权力作出规范的基础上，结合科学发展、社会和谐的目标要求，在全县范围内建立职能部门党组织承诺制，进而把权力规范落实到了部门和个人。承诺制 要求各单位根据各自职能，提出本单位本年度的具体工作目标和为民服务事项。然后专门召开全县工作承诺大会，23个乡镇、82个机关单位的主要负责人走上会 议承诺台，对当年的重点工作当场作承诺，并通过当地电视、网络、特刊等媒体向社会公布。这就把每个部门的工作情况置于众目睽睽之下。承诺也将被纳入县级领 导班子的工作实绩考核，考核结果向社会公开。未能有效兑现承诺的乡镇和部门，须按期整改，整改效果不明显还要追究相关人员的责任。承诺制回应了社会力量和 人民群众参与公共事务管理的迫切愿望，一方面把对各级党组织和职能部门的能力要求量化了，另一方面也为社会有效参与提供了制度平台。它将过去那种干部考核 评价的自我循环机制变成开放式上下互动的评价模式，让普通老百姓有机会参与干部的评价与考核，从而把保障人民当家作主权利与党员领导干部密切联系群众、改 善民生有机地统一起来。

　二、让制度运转起来：执政科学化的根本保证

　　规范权力 固然重要，但是，如果这种规范只是停留在一些针对性的措施和要求上，在外部压力减轻的情况下，权力运行就很可能又回到原来的轨道。对执政的共产党来说，最 重要的不是使浮出水面的事件得到化解，而是如何避免陷入到这种兴而复衰、周而复始的执政“周期律”之中。做到这一点，根本的是要建立制度。瓮安由乱及治的 一条重要经验是，他们在解决问题的同时，也在不断把执政和党的建设的制度化推向一个新的水平。

　　处在深层次改革阶段的制度建设，更强调制度要素之间相互有机连接、制度实施主体的多元化以及健全的社会评价系统。在这些关键问题上，瓮安都进行了有益而有效的尝试。

　　（一） 加强制度要素之间的有机连接

　 　这些年实践中不乏这样的情况：出台了很多制度，但其中不少停留在文件上，实际作用有限。由此便认为“问题不在制度、而在制度的执行”是不对的。其实，我 们制定的那些被称为“制度”的规定和要求，严格说来并非制度，而只是制度的要素。只有这些要素有机地连接在一起，形成一个闭合的系统，制度才能真正运转起 来。

　　在这方面，瓮安的不少探索都很成功。这里仅举一例。针对过去存在的警民关系紧张问题，瓮安启动了干警队伍管理制度的改革。首先， 县委提出从严治警的要求，对干警实行“工作时间单位管、工作之外家属管、社会活动群众管”的“三管”措施。但他们深知，只是对个人行为的管控，远不能从根 本上杜绝执法权的滥用。所以，县委接着强调对政法工作“最大限度解决问题、最大限度支持工作、最大限度予以组织保障”，下决心在县财政中增加拨款，着力解 决干警职级待遇。同时，又坚决采取措施，让执法与收入脱钩，截断诱发“放水养鱼”、“钓鱼执法”等权力滥用现象的源头。由于切断了执法行为与执法者个人利 益的关系，乱摊派、乱罚款、以罚养案等乱作为失去了动力，从此再难泛滥，政法队伍的公信力明显回升。在这里，瓮安把干警个人行为规范、部门职能、财政拨 款、人员待遇等制度要素有机地连结在一起统筹思考，找到了根本解决的路径。

　　（二）参与主体和体制的多元化

　　在一个 完整的制度中，行为主体是多元化的。多元化的主体能够保证制度动力的多元性，有效避免制度因人的变化或领导者注意力的改变而改变。而且参与主体越是多元 化，制度的基础就越显牢固。瓮安在社会管理方面的探索，典型地证明了这一点。瓮安依靠广泛的社会参与，建立了一套严密的社会管理体系。一是多方参与的社会 治安体系。随着社会治安综合治理逐步从抓“大案要案”转为推进治安防控体系建设，瓮安在全县范围内依托“天网工程”平台，健全社会安全网络，构建起警防 网、民防网、技防网、行业协会网、保安防范网的网格化联动机制。二是基层矛盾化解的激励机制。越来越多的群众选择依法维权是好事，但也使法院涉诉涉访案件 迅速增加，压力增大。为此，瓮安县探索了基层法律调处奖处机制，即盘活农村、社区组织存量，让村干部、社区工作者主动介入基层矛盾的调处，并给予奖励，通 过充分发挥党员干部作用，努力使矛盾化解在一线，问题解决在基层。2011年该县有一个村长调解多起村民矛盾纠纷，仅此一项，该年就获得奖励3000多 元。三是干部沟通协调的网络体系。瓮安为老百姓提供了大下访、大接访、大回访机制和警民联调室、干群联调室、流动服务队、流动警务室、流动法庭等多种平 台，以畅通民意。由于干部、党员、群众、党组织和社会组织的广泛参与，瓮安县逐步形成了从最初的被动应付到自觉引导，从应急强制到今天的综合协调、从源头 减少不和谐因素的管理模式。

　　（三）建立完善的社会评价系统

　　制度运转灵不灵，不能由掌握公权力的人自己说了算，而 要看老百姓是否认同。瓮安县委把党内监督、司法监督和社会监督相结合，着力打造全方位的权力运行监督体系，形成了开放的干群互动监督评价模式。首先，瓮安 大力推进党务政务公开，其范围涵盖决策、执行及选人用人等领域，保障了社会知情权，为实施有效监督提供了前提。除了承诺制本身所包含的公开之外，瓮安成立 便民利民服务中心，把负责审批、办事的各职能部门办事人员集中起来在一个大厅里“透明办公”，实现一站式办结，办事人员的不作为和乱作为失去了空间。其 次，拓宽社会监督渠道并将之制度化，让公众可以很方便地采取合适的方式对政府和部门进行监督。除了传统的信访、电话举报、领导信箱和纸媒之外，瓮安的网络 等新媒体渠道也很畅通。再次，把民主评价作为社会监督的重要手段。在瓮安对干部的考核评价中，实行评价主体多元化，每个环节都增加了民众的参与，民众在评 价中的作用日益重要。

　三、进一步发展民主：执政科学化的必然要求

　　防止权力滥用，把公权力的使用引导到为公众服务的方向上来，固然需要规范权力、形成制度，但是，归根结底还是要靠民众的力量，即民主。让人民起来监督政府，政府就不敢懈怠。牢牢把握这一基本方向，是瓮安这几年改革的又一特点。

　　取信于民，最重要的是在选人用人方面让广大党员和群众真正参与进来。瓮安对部分重要职位实行公推直选，体现的就是这一理念。以党章和 法律的相关要求为依据，瓮安精心设计了公推直选的九个程序：公开报名、资格审核、综合测试、实地调研、公开推荐、组织考察、组织酝酿、直接选举以及办理任 职手续。其中最重要的三个环节是：在“公推”环节，参会干部和群众以无记名投票方式进行民主推荐，得票前三名者作为考察对象。在“组织酝酿”环节，县委常 委会无记名投票从中确定两名候选人，以保证选举的竞争性。在“直选”环节，召开直选大会，经过候选人演讲、答辩、互辩、当场回答提问等过程，对两名候选人 进行无记名投票，产生最终人选。公推直选的程序设计既体现了党管干部的要求，又顺应了发展民主的大趋势，从组织上保证了当选干部对上负责和对下负责的一致 性。

　　对不由公推直选产生的干部，瓮安也努力增加其中的民主元素。例如，2010年瓮安政府进行机构改革。利用大面积部门领导班子需要 调整配备的机会，县委创新提名程序，改变过去由党组织控制提名权的方式，把干部任用的提名权扩大到更大范围，即通过县领导干部会议和县委全委（扩大）会议 提名候选人。首先，召开由在职的县级、科级领导干部、老干部代表、部分“两代表一委员”等参加的县领导干部会议进行无记名定向投票，按照1∶3的比例初步 确定初始提名人选。其后，在初始提名的基础上召开县委全委（扩大）会议，以无记名投票产生两名候选人。

　　瓮安对完善村民自治中的民主作 了进一步尝试。针对村两委选举中暴露的问题，瓮安着力完善村党组织和村委会干部的选举程序。其中之一是以“三荐两票一选”方式产生村支委会，把党管干部与 群众、党员的认可有机结合。“三荐”是指个人自荐、群众推荐和组织推荐，由个人自荐、群众推荐产生报名人选，然后镇考察组在个人自荐、群众推荐的基础上筛 选出支书、委员的初步候选人。“两票”是指党委票决、群众投信任票。镇党委先对初步候选人进行票决，产生进入下一轮的候选人，然后由群众代表对镇党委票决 产生的候选人投信任票，获得60%信任票者方能拥有正式候选人资格。“一选”即全体党员对候选人投票，选出支书和委员。

　　瓮安还创新了 村级民主决策制度。我国村民自治中普遍存在的问题是：人们对村委会选举较为关注，却往往忽视后续的决策、参与和监督等环节。导致的结果，就是村民自治中贿 选、家族乃至黑恶势力控制、村官腐败的现象频发。但由此认为中国农民没有搞民主的素质是完全错误的。恰恰相反，它表明村民自治中的民主还远不够健全。只有 把村级民主中的选举、决策、参与、监督等环节充实起来，使各环节之间产生良性互动，才能发展出健康的村民自治。正是沿着这个思路进行探索，瓮安的村级民主 取得了显著的进展。瓮安农村长期就有村民自动组织起来、集体协商操办红白喜事的传统，俗称“龙杆会”。受此启发，以村民代表集体商议“村级公益事业建设财 政奖补”的使用为契机，瓮安创造了村重大问题由村民代表共同决策的“一事一议”制度。在此基础上，进一步建立了“三议三公开”的民主决策机制。“三议”是 指先由村民就重大事项进行“商议”，提出意见，其后村两委“审议”村民意见，最后由村民代表大会（或村民大会）作出“决议”。“三公开”是指申报项目的实 施内容、流程和结果全部公开，接受村民全程监督。这种土生土长、完全适合农民口味的民主形式，落实了村民民主权利，调动了村民的积极性，增强了他们的主人 翁感，大大限制了村官用权的随意性，村干部和村民的关系也大为改观。

四、瓮安治变给我们的启示

　　瓮安事件，其实是新的历史条 件下执政党面临挑战和考验在一个地方的具体体现，是在一个县范围内多年来积累的各种矛盾与问题的总爆发。这些矛盾和问题在全国都有，只是程度不同而已。因 此，瓮安由乱变治的经验可以为我们回答如何推进执政和党的建设科学化问题提供了许多有益的启示。

　　第一，瓮安的经验表明，作为一个执政 党，特别是唯一的执政党，高度重视对手中权力的规范和约束，是防止陷入“人亡政息”历史周期律的根本途径。共产党的特质使之对权力的腐蚀比其他政党有更强 的抵抗力，但不足以完全避免党及其成员被腐蚀的可能性。事实证明，所有的公权力，不管它属于什么性质，都应该受到规范和约束，我们共产党也不例外。约束权 力不但不是削弱党的领导，恰恰是党的领导科学化的必然要求。

　　第二，瓮安的经验表明，要管住权力，规范权力的运行，必须在建立一套环环 相扣、首尾连接、闭合的制度体系上下工夫。权力运行是一个完整独立的系统和过程，对权力的规范和约束也必须有很强的系统性。这就需要统筹考虑涉及权力运行 的各个要素、各个环节和各个方面，进行整体设计和顶层设计。整体设计和顶层设计需要大力推进改革，打破已有的权力格局及因此而沉淀下来的既得利益格局。这 是长期执政要求我们必须要做的选择。

　　第三，瓮安的经验表明，规范和约束权力，民主政治是 最终保证。事实证明，权力的张力之大，靠少数人、少数机构来约束是远远不够的。只有社会的多数参与进来，和执政党共同看管权力，掌权者才不敢肆意妄为。充 分的民主有助于在执政党、政府与公众之间建立一种责任关系，推动政府自觉增强服务功能，防止权力不当干预社会或者侵害社会利益。

　　瓮安 的变化令人欣慰。但毕竟，瓮安事件过去才不足四年，变化刚刚开始，发展正未有穷期。瓮安也尚有一系列新情况新问题需要进一步探索。例如：迄今为止瓮安的改 革在很大程度上主要是问题导向的、压力型的改革，如何在这种外在压力逐步缓解的情况下使改革保持强大的动力？与此相关，瓮安改革由党委和政府主导的特征比 较明显。甚至村一级事务的处理，都可以看到党委和政府的影子。在这种情况下，如何更好地保证基层民主、自治，避免基层管理行政化的趋向？瓮安的发展由于瓮 安事件而受关注、受重视，上级也给予了多方面的支持。如何把这种处理个案的成果提升到制度层面？还有，我们看到，瓮安的改革之所以卓有成效，在很大程度上 取决于一把手的理念、见识、思路与勇气。如何为改革者提供一个探索、创新的环境，降低他们的个人风险，从而让更多的改革者愿意改革、敢于改革？这些问题， 都值得深思。不过，瓮安已经有了一个成功的开始。我们期待着瓮安在对这些问题的深入探索中获得更加丰硕的果实。

　　（本报告由蔡志强、谢峰、王长江执笔）