2019年11月07日 星期四
中国垄断性行业深化改革研究
——摘自于第64次中国改革国际论坛论文集
作者常修泽              日期:2013-03-07               阅读:5154 次

  内容提要:站在新的历史 起点上,着眼于中国体制改革30年“之后”改革的新阶段,“深化垄断行业改革”是国家必须担负的一项战略性任务。基于这种战略考虑,本文着力探讨三个问 题:第一,中国垄断性行业改革到了什么程度,改革仍存在哪些问题;第二,下一步“深化垄断行业改革”需要什么样的理论来支撑;第三,在实际工作中,应采取 怎么样的思路和对策。

  综观前一阶段的垄断行业改革,主要是在政企分开、业务“分拆”和引入行业外资本等方面做了初步尝试,但改革“攻坚”仍相当艰难,一些方面处于“胶着”状态。深化垄断性行业的改革,需要有“深化改革”的理论来予以支撑。

   本文重点论述了“四双破垄论”,即:(1)技术、市场“双驱变异”论;(2)网络内外“双重竞争”论;(3)纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存及“双向 转化”论;(4)政府利他性与利己性“双重利益博弈”论。在此基础上,进一步提出深化垄断性行业改革的思路和对策——“四化”,即运营环境商业化、投资主 体多元化、市场竞争公平化、政府监管科学化。其中,运营环境商业化是前提条件,投资主体多元化是关键环节,市场竞争公平化是基本途径,政府监管科学化是重 要保障。

  关键词:垄断性行业 深化改革 “四双破垄论”


  一、垄断性行业前一阶段改革的进展和存在的问题

   在中国现阶段,垄断性行业大体包括以下四组:第一组,号称“自然垄断性”的行业,该行业中有的属于“真正的”自然垄断性环节,有的不属于“真正的”自然 垄断性环节,或原本属于但现在已经“变异”了的环节。这一组中有铁路、民航、电力、电信、邮政等。第二组,专卖专营性的垄断行业如烟草行业。第三组,市政 公用方面的垄断行业,如供水、供气、供热、城市公交等。此外,还有具有重要地位的战略资源的垄断,如石油、天然气行业等。

  从中国经济 体制改革的历程分析,在改革的前10多年时间里,国有经济领域改革的主战场放在竞争性行业。在80年代和90 年代前期,虽然垄断性行业内部也进行了一些 局部性的或共性的改革(比如,此期间对行业服务资费进行调整,部分消除价格中隐含的大量补贴以及由此产生的扭曲;同时也曾进行国有企业经营机制方面的改 革,以刺激企业不断提高效率等),但是在改革的总体部署上,尚没有明确将垄断性行业改革作为一项改革的重要任务予以推进。

  1995年 制定的国民经济和社会发展“九五”计划,开始触及这个问题。在提出“两个根本性转变”的战略任务中提出:“竞争性行业主要由市场配置资源,基础性产业也要 引入竞争机制,使经济更富有活力和效率。”这里的“基础性产业”,实际隐含着垄断性行业。2002年10月中共十六大明确提出了“推进垄断行业改革”的命 题。总结前一阶段垄断性行业的改革,主要是在三方面做了一些尝试。一是,着手政企分开。如撤销国家电力部,成立电监会,组建相关发电集团公司和电网公司; 撤销邮电部和此后“政企合一”的国家邮政局,实行新的国家邮政管理机构与中国邮政集团公司分离。二是,推进业务“分拆”。如电力部门通过“纵向拆分”和 “横向拆分”,组建5家发电集团和2家电网公司:电信业经过多次重组,也初步形成“三足鼎立”之势。 三是,引入行业外资本。如,邮政速递,近年来民间资 本和外资有不少进入。到2007年底,中国邮政集团以外的其他经营者所完成的快递数量已占整个市场的80%左右。 此外,烟草行业着手进行“专卖制度下建 立市场经济框架”的探索;城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,开始实施特许经营,非公企业通过公开竞标的方式有所进入。

   前一阶段的垄断性行业改革,虽然取得一定进展和成效,但是,改革的“攻坚”之战打得十分艰苦,在一些方面改革处于“胶着”状态。 用建立完善的社会主义 市场经济体制的目标来衡量,还存在不少问题,其中包含深刻的内在矛盾,从总体上判断还没有完全“破题”。主要表现在以下四个方面:

  1、政企尚未分开,缺乏相应的商业化运营环境

  在中国,政企不分问题是一种“痼疾”,虽讲了多年,但迄今有的还是“政企合一”的体制,如铁路部门。为什么“破垄”如此之难?根源在于垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密,可谓“盘根错节”。政府既是管制政策的制定者与监督执行者,又是各自业务的实际经营者。政府对其微观经济活动的参与,不但范围广,而且程度深。这是中国垄断行业低效率的原因之一。

   在商业运营环境方面,存在双向的价格扭曲问题:一部分,存在价格人为压低的成分,导致利润率偏低。例如,供水行业2006工业成本费用利润率为 3.61%,约为全国各行业平均数(6.74%)的一半。另一部分,则存在价格偏高的成分,原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不该进入的费用进入了 成本,包括行业的高工资。2006全国各行业平均劳动报酬为20856元,电信行业为38157元,比各行业平均水平高出83%。虽然该行业的高工资与人 力资本的价值有关,但即使如此,也存在成本偏高的成分。成本偏高导致价格扭曲,公众反映电信收费过高。无论是价格人为压低,还是价格人为推高,都与价格形 成机制不合理密切相关,由此导致垄断性行业内的企业难以或超出正常的运营和竞争。

  2、进入壁垒依然过高,有效竞争尚未形成

   一是“进不来”,即市场准入环境仍不宽松,进入壁垒障碍依然严重,导致在多数部门竞争主体数量有限。二是“不对等”,支配市场的原垄断企业,在竞争方面 较之新进入企业具有压倒性的先入优势,还凭借自己的优势(特别是控制着“瓶颈”环节和网络基本设施)采取一些阻碍竞争的策略性行为,使得有效竞争难以实 现。三是“同质性”,即竞争主体资本属性的同质性较高。由于是在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争,所有竞争者的利益主体只是一个,即国有资产所 有者,这样,任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的损失。

  3、国有资本“一家独大”,非公资本比重有限

  表1表明当前中国垄断性行业的固定资产投资情况,总体上反映了民间资本进入的有限性。这组数据是在2002中共十六大提出“推进垄断行业改革”四年之后,特别是在2005年国务院提出“非公经济发展36条”之后的2006年数据,可见,民营资本进入基础性行业之艰难。

  此主题相关图片如下:表1.jpg

  


   依据表1的数据,按民营资本所占比重由高到低排列如下:(1)燃气的生产和供应业(21.9%);(2)水的生产和供应业、邮政业(并 列,11.4%);(3)电力、热力的生产和供应业(11%);(4)城市公共交通业(4.4%);(5)航空运输业(2.5%);(6)烟草制造业 (2.2%);(7)电信和其他信息传输服务业(1.8%);(8)铁路运输业(0.6%)。

  由此排序可以看出,由地方政府所管理的 供气、供水等市政公用事业,民营资本进入稍多一些;而主要由中央管理的行业,民营资本则进入困难,特别是至今政企不分的铁路部门,私人资本进入微乎其微。 即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业,仍然存在严重的国有资本“一股独大”现象。国资部门通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数 股权,加之,其他国有股东还持有一定股份,可流通的公众股东的份额在总资产中较为有限。

  4、科学监管尚未到位,政府职能亟待转变

   当前垄断性行业监管机构的设置主要有三种类型:一是政企、政资、政监“全合一”型,典型的是铁路部门(铁道部)以及带有专卖性的烟草行业(国家烟草专卖 局);二是政监合一型,政府行业管理机构代行监管职能,如电信(工业与信息化部)、民航(交通部民航局)、邮政(国家邮政局)、市政公用设施部门(住房与 城乡建设部以及各地的建设部门);三是政监相对分开型,如电力行业(电监会)。从这一分类中可以看出,目前仅有电力行业成立了独立的监管机构,但在两个关 键领域即电价和电厂的建设及扩容的职能配置上,也与国家宏观部门存在着交叉、重迭。由于多数监管机构属于政监合一型,被监管企业与监管机构有天然的利益关 系,亟易导致“软性监管”问题。

  综上,总体上判断,前一阶段还只能说是在既有体制框架内进行的初步改革,从改革的总体进展来看,长期 存在的体制性障碍已逐渐暴露但尚未破除,垄断行业不合理的利益格局仍未打破,垄断行业与国民经济其他行业之间的不和谐问题依旧突出[1],根据建立完善的 社会主义市场经济体制的目标要求,垄断行业深化改革的任务十分艰巨。


 二、深化垄断性行业改革的四个理论支撑

  深化垄断性行 业的改革,需要有“深化改革”的理论来予以支撑。这里着重阐述“四双破垄理论”,即:(1)技术、市场“双驱变异”论;(2)网络内外“双重竞争”论; (3)纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存及“双向转化”论;(4)政府利他性与利己性“双重利益博弈”论。下面逐一阐述。

  (一)技术、市场“双驱变异”论

  所谓“双驱变异”论,是指通过促进外界条件的变化——包括生产力方面技术条件的变化和生产关系方面市场关系的变化——而“驱动”自然垄断行业的内部结构发生某种程度的“变异”,正是这种“结构性变异”衍生出 “制度性变革”。

  1、通过促进技术条件的变化驱动自然垄断性变异

   技术革命是“破垄”的一门“大炮”。马克思曾讲过一句名言:“大工业把巨大的自然力和自然科学并入生产过程”[2]。 “并入生产过程”之后,将会怎 样?笔者认为,最重要的在于,使生产力要素发生新的结构性变化:其一,科学技术“并入”劳动手段,使生产工具不断改进和创新乃至发生革命性的变革;其二, 科学技术并入劳动对象,能够引起劳动对象的革命性变革,它不仅使原有的劳动对象品质得以改进,而且能开拓出新的劳动对象[3]。尤其是在当今信息革命的条 件下,技术革命对“破垄”的作用值得重视。

  当今之世,技术进步对自然垄断特性正在进行着相当程度的演化、演变。例如,在电信行业,技 术进步可以使企业固定资本投入大幅度降低,从而降低进入壁垒,使引入更多的竞争者成为可能;也使自然垄断性环节与非自然垄断性环节的“业务分割”成为可 能;还可以产生替代效应。这种技术条件的变化导致市场结构的变化,在一定程度上弱化了相关行业的自然垄断特性,使其从自然垄断性环节向非自然垄断环节逐渐 演变。

  2、通过促进市场规模的扩大驱动自然垄断性变异

  市场规模是打破垄断的又一门“大炮”。如果说,上述技术条件变化主要是从供给面分析的话,那么从市场层面着眼,则属于需求分析。过去为什么有些行业成为“自然垄断性”?原因之一,与市场容量的狭小性或有限性密切相关。

   现在情况发生变化:由于经济发展水平和人均收入水平的不断提高,使得市场规模扩大化,从而产生一种可能:在市场总需求面前,单个企业的最小成本最佳规模 (企业供应量)“相形见绌”,以致于在市场达到均衡的时候,任何一个企业所占有的市场份额都不足以“一手遮天”(行政性垄断除外),自然垄断性逐渐弱化。 此外,当市场容量扩大时,“大路朝天,各走一边”,“新进入者”夺走“在位者”市场份额的可能性降低,在位厂商对新进入者的排斥性相应弱化。从这个意义上 说,市场容量也是一门打破垄断、促进竞争的“重炮”。

  认识这一点十分重要。因为中国不仅是一个世界加工工业大国,而且也是一个世界性 的消费大国。以移动电话为例,仅仅几年时间,到2007年就发展到5.49亿户。在如此巨大的市场容量面前,任何一个运营商都难以独家垄断。市场规模扩大 化趋势必然使自然垄断性发生“变异”。

  在上述两种自然垄断性变异的情况下,需要对垄断性行业进行相应调整和更新。为此,导出一个结论:要“破垄”,很需要政府、企业和社会在促进技术进步和扩大市场规模上下功夫。

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  [1] 参见常修泽、黄伟民:《2006年中国国有经济改革评估报告》,《宏观经济研究》,2007年第4期。

  [2] 《马克思恩格斯选集》第2卷,第207页。

  [3] 常修泽:《关于先进生产力的内涵、特征及发展规律性研究》(《关于先进生产力问题的系统研究》之专题报告, 2001年完成),发表于《科学决策》2006年第2期。

  (二)网络内外“双重竞争”论

  为阐述网络内外“双重市场竞争”,这里先把自然垄断性行业与市政公用行业中网络内外的大体划分,列表如下(表2、表3)。

  


  1、自然垄断环节网络外的竞争:直接竞争

   这一类是比较典型、比较充分的市场竞争,即企业之间面对面展开的直接的市场竞争(如发电、增值电信、航空运输等),一般的市场经济理论适用于这种竞争, 其特征不再展开。只补充一句:如果把市场的范围理解为所有相关替代品的话,那么,互相替代的产品或服务之间的竞争,如铁路与公路或民航的竞争,也可列为这 类直接的、充分的市场竞争。

  2、自然垄断环节网络内的竞争:“特许经营权竞争”与“标杆竞争”

   最难的是这一类,即自然垄断环节网络内(如电网以及烟草等)这一部分如何展开有效竞争。这个难点能否攻克,关系到垄断行业改革能否深化的问题。可把这一 部分的竞争,称之为“第二类竞争”——指被认为具有自然垄断性质的生产过程或部门为争夺市场而进行的竞争。这一类如何展开有效竞争呢?可以通过竞争机制的 设计,一方面保证网络完整性,一方面让竞争的活力得到充分的释放。这是“破垄”的关键之所在。

  在这方面“特许经营权竞争”理论和“标 杆竞争”理论可供我们借鉴[1]。借鉴一:特许经营权竞争理论,是由德姆塞茨(Demsetz)提出的。他认为,传统理论认为单一厂商意味着垄断,而新制 度经济学打破了这一成见,因为新制度经济学提供了一种更为有效率的制度安排:可以允许“竞争对手”投标,去取得在某一“合同期”内提供某种商品或服务的特 许经营权[2]。这样,市场潜在进入者的竞争压力,会对在位厂商的行为产生一定的约束,从而对市场绩效的改善有所帮助。按照笔者的“广义产权观点” [3],特许经营权交易也是产权交易,特许经营权竞争也是市场竞争。借鉴二:标杆竞争理论。是由雪理佛(Shleifer)提出的,旨在开展不同地区垄断 企业之间的间接竞争,以刺激垄断企业提高效率、降低成本、改善服务[4]。

  综上所述,由于技术和制度的创新,竞争的形式呈现多样性。 竞争机制是个原则问题,竞争形式是个具体问题。对于垄断性行业而言,不论网络内外,都可以引入竞争:网络外可引入直接的竞争,而网络内可以引入一定程度的 间接竞争。这一理论,不仅对自然垄断行业适用,而且,对烟草和市政公用行业也适用。

  (三)纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存 “双向转化论”

  1、纯粹公共产品与非纯粹公共产品的并存和变异

  在现存垄断性行业中,确有部分产品或服务具有消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性(比如说市政公用系统的“路灯管理部门”),因而具有纯粹公共性的一面。但同时,也确有非纯粹性或准公共性的一面。二者刚柔相济、共生共存是普遍现象。

   更重要的,纯粹公共性与非纯粹公共性不是一成不变的,一定条件下可以发生“变异”。如,随着产品或服务方面的技术改进,特别是“明晰性量化”技术(如热 力表及高速公路电子卡等等)的出现,这就可以向使用者收取受益费用,使得在一定程度上产生排他性。再如,随着需求的扩张,原来意义上的纯粹公共品或服务, 现在开始变得“拥挤”,从而边际供给成本由零变正值,这时收取一定的使用费就有其必要。还有,在居民收入的增长已超过基本生存这一水准的时候,人们对产品 或服务的需求开始变得富有弹性,这也使得向非纯粹公共性转化。

  2、双向转化:内部效应外部化与外部经济内部化

  公共性与市场性的转化是双向的:在有的国家、有的阶段,会出现市场性或准公共性向纯粹公共性转化的趋势(也就是“内部效应外部化”的趋势);在有的国家、有的阶段,则会出现部分纯粹公共性向市场性或非纯粹性的转化(或者说“外部经济内部化”)的趋势。

  对于当前的中国而言,情况比较复杂。笔者认为,在现阶段两种转化的趋势都存在。其一,在基本公共服务均化框架内,出现的是市场性或准公共性向纯粹公共性转化的趋势(如城市公共交通,包括地铁降价等)[5]。其二,在基本公共服务均等化框架之外,出现的则是另一转化的趋势。鉴于中国现阶段存在某些以“公共性”为名而行“大锅饭”之实的问题,因此,由纯粹公共性向市场性或非纯粹性的转化的趋势似不可避免。

   鉴于本课题讨论的垄断性行业的产品和服务,绝大部分不在“基本公共服务均等化框架”之内,因而后者更值得关注。伴随后者这种转化,价格形成和收费制度具 备了必要性和可能性,从而使得垄断性行业中蕴涵着潜在的改革能量,为民间资本以市场竞争的方式提供产品或服务开辟了空间。

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  [1] 当然,这两种理论在实践操作中也有一定的局限性,比如特许经营权竞争中的资产专用性问题,标杆竞争中的企业可比性问题等。因此,对这两种理论不能做绝对化的理解。

  [2] 转引自王俊豪:《中国政府管制体制改革研究》,经济科学出版社,1999。

  [3] 参见常修泽:《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》,《宏观经济研究》2004年第4期。

  [4] 同上注。

  [5] 常修泽:《逐步实现基本公共服务均等化》,《人民日报》,2007年1月31日。


  (四)政府利他性与利己性“双重利益博弈”论

   在垄断部门改革过程当中,会遇到一个比较深层的问题,即:由于垄断力量的长期积累,已经筑起了较高的垄断壁垒,而这种垄断在相当程度上是由原来的计划经 济体制和政府的干预所形成的,其中交织着复杂的利益体系。因此,必须在把握政府自身的角色定位和利益冲突的基础上,破除某些方面对改革形成的掣肘,这样改 革才有可能深化。

  1、政府的利他性与利己性“双重利益”:内在矛盾

  传统的公共利益理论只将政府看作一个“利他主义”者,认为其“铁定”作为公众的代理人,接受公众的委托和授权,单一代表公众的利益,将社会福利最大化的目标内化于其行动中。但这只是人们的理想期待。理论和实践本身并不如此简单。

  上世纪60年代兴起的公共选择理论,将政府视为一个具有“经济人”特征的理性行为主体,认为其也有着自己的私人目标(物质或非物质的),因此会从自己的利益出发作出决策。

   笔者并不完全赞成将政府视为一个具有“经济人”特征的主体、以至认为其也有着独立于公共利益之外的私人目标的观点,但认为政府部门在作行使代表公共利益 职责的过程中,在办公设施、机构编制、行政经费、工资福利等方面也有自己的正当利益。在《遏制部门利益膨胀》一文中我指出:“政府部门是代表公共利益的行 为主体,但也应承认有其自身的利益。”[1]吸收公共利益理论以及公共选择理论的部分合理内核,我持“以公共利益为主导的双重利益” 的观点,但反对部门 利益的膨胀化,尤其反对权力资本化。在现实中,政府部门未必是一直站在公众的立场上考虑问题,未必是时时刻刻将社会福利最大化的目标内化于其行动中。承认 并正视政府部门“以公共利益为主导的双重利益”,比单纯认为政府仅仅是一个“利他主义”者(单一的公众代理人),有助于分析矛盾、解决矛盾。

   沿着利他性与利己性的双重利益的逻辑,就会看到,这种私利性在一定条件下,可能诱使政府部门作为利益集团的代言人,以利益集团的利益最大化作为目标函 数,由此导致公共权力的异化,偏离作为整体的社会目标。在各国的公共政策形成和实施的过程中,均发生过政府部门主动或被动“寻租”,以至被利益集团俘虏、 收买的情况。由此观之,利益博弈是不可避免的,关键在于如何让博弈的进程符合人类文明的成果,博弈的结果接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益 [2]。

  2、某些利益集团的目标函数是垄断性行业改革的掣肘因素

   在当前中国垄断性行业改革中,某些利益集团的目标函数已成为最大的掣肘因素。由于改革是一场深刻的变革,必然要改变旧体制固有的以及体制转变过程中形成 的各种不合理的利益格局。特别地,由于对垄断性行业长期实施政策保护,而且政府部门也习惯于作为“运动员”而直接参与市场竞争,这就有可能引发“政企同 盟”,这种情况不同于市场化过程中由公平竞争产生出的一般性利益集团。他们往往有更强的行动能力,对创新过程施加影响力。

  3、从制度上摆脱和超越利益集团的利益羁绊

   在这种格局下,如何从制度上摆脱、超越某些利益集团的利益羁绊,以形成对其有效的制约,成为影响垄断性行业改革实际进程的重大因素。对于改革决策者而 言,必须树立“公共利益至上论”,坚定推进改革的信念。特别是应注重对改革的统筹协调,通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计改革方 案,防止改革走形变样,减少改革的摩擦成本。

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   13 笔者当时阐述的观点如下:“首先应承认政府部门也是一个行为主体,但这个行为主体是代表公众利益的行为主体,或者叫公众利益主体;其次,作为公众 利益主体的政府部门,是否存在自身的利益?我认为在现阶段,还是应该承认其有自己的正当利益,但必须对这个‘正当利益’进行严格界定,政府部门不是独立的 特殊的利益主体,因而一定要把它的特殊利益排除掉;第三,作为公众利益主体的政府部门,在进行相关决策及公务执行过程中,必须从公共利益出发,不仅不能 ‘过多地’从本部门利益出发,而是根本就不能从本部门利益出发,这是一个定性的问题,而非量的问题,必须要把这条缝隙堵上。”(见常修泽谈:《遏制部门利 益膨胀》,新华社《了望》,2007年第30期)。

  [2] 见《遏制部门利益膨胀》,《了望》,2007年第30期。

  三、下一步推进垄断性行业改革的基本思路和对策

  根据中国的实践,下一步“深化”垄断性行业改革,建议按照四条思路展开。

  (一)运营环境商业化:政企分开和价格改革

  营造适宜的商业运营环境是垄断性行业改革的前提。包括两个部分:政企分开和价格改革。

  1、 政企分开:三个层面的改革。

   第一个层面,政府自身管理体制的改革。当前阶段尤其要强化政府的社会管理和公共服务职能。应明确“三不”原则:政府不应干预微观经济活动;政府不应包办 企业的决策;政府不应代替企业去招商引资。摆脱过去经济干预型政府的羁绊,真正地凸现政府和企业分开。第二个层面,与政府体制改革相关的国有资产管理和运 营体制改革。一方面要加强国有资本的“监督和 管理”,另一方面又要“调整”国有资本的存量格局。这就要解决“国有资本的监督管理者”与“国有资本格局的调整推动者”两重角色的冲突问题。第三个层面, 企业(指国有企业)改革,国资监督和管理部门固然代表国家行使所有权职能,但不可逾越权利边界,必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利。

  2、价格改革:两个关键因素

   一是产品的市场结构。对能够形成充分有效竞争的业务和环节,应逐步放松价格管制,采用市场价格方式,允许企业自由竞价。而对于具有自然垄断性的业务和环 节,为了防止形成垄断高价,政府可采取竞争性投标确定价格,或利用价格上限规制的管理模式。二是产品的公共性程度。对于某些公益性较强的重要产品或服务, 在很多情况下由政府制定价格。此外,则完全实行竞争性的市场价格形成机制。对于价格上浮对低收入群体可能的负面影响,要通过实行新思维的社会福利制度安排 来解决,如需方补贴、阶梯式价格等。

  (二)投资主体多元化:放宽市场准入

   实现“多层参与”:一是向非公有企业实行管理外包;二是向非公有企业转让经营权;三是向非公有企业实行BOT等形式的特许经营;四是向非公有企业转让部 分股份,使其参股经营;五是个别环节也可向非公有企业整体或大部分出售,使其独资或控股经营。当前,垄断性行业虽然有非公资本进入,但总的看,规模还是偏 小,下一步应进一步扩大股份制的规模,在增量资产和存量资产两个方面加大产权制度改革的力度。

  (三)市场竞争公平化:打破垄断格局

  根据中国当前垄断性行业的实际,可分成三种不同的类别:即(1)垄断性行业中可以直接竞争的部分;(2)垄断性行业中仍然具有垄断性、间接竞争的部分;(3)垄断性行业中居于中间或过渡状态的部分。针对以上三类,实行不同的推进竞争方略。

  对于垄断性行业中可以直接竞争的部分(如电信业的长途、移动和增值服务,电力和供水、供气等行业的生产和供应业务,铁路和民航部门的客货运输服务等),完全可以打破独家垄断的格局,通过适度的分拆和进一步放宽市场准入,比较充分地引入竞争。

  对于垄断性行业中具有网络传输性质的自然垄断部分,可由一家或极少数几家企业(寡头垄断)经营。在这种格局下,可考虑实行含有一定竞争刺激的方案:(1)引入特许权竞标或拍卖;(2)引入区域间比较竞争或标杆竞争;(3)实行某些替代竞争或异质竞争方案。

  对于垄断与竞争的界面或在从垄断向充分竞争过渡这一类,需要着力解决四个问题:一是接入政策特别是接入定价问题,二是网络租借或网间互联互通问题,三是普遍服务与交叉补贴问题,四是搁浅成本的补偿问题。

  (四)政府监管科学化:解决四个监管问题

   一是独立监管问题。就是在明确政、资、企、监四方面各自不同的职能与责任的前提下,确立监管机构的独立性。主要包括两层含义:一是指独立于政府决策职能 之外,排除政府和其他政治组织滥用权力对监管的各种干预和干扰。另一是指独立于被监管企业之外,排除被监管企业通过各种所谓公关手段对监管部门的腐蚀和干 扰。二是依法监管问题。加快相关立法,包括《电信法》、《石油天然气法》等。修改和完善已经颁布的行业法,如《电力法》、《铁路法》;并严格执法,维护法 律的权威。三是“统分结合”监管问题。在目前情况下,建议实行“专业化的监管和跨部门综合性监管相结合的监管模式”为宜。现阶段的工作,就要创造条件, “平滑过渡”,逐步作到统筹监管。四是对监管者的监管问题。首先建立监管者活动的透明机制,同时建立社会各方面的表达和参与机制,还要加强对规制者的行为 监督,以此形成对监管者的三道社会约束机制。

  上述垄断性行业改革的思路是一个完整的统一的整体,既不可或缺,也不可分离。其中,运营 环境商业化是前提条件,投资主体多元化是关键环节,市场竞争公平化是基本途径,政府监管科学化是重要保障。按照这种“四位一体”的思路来实施,垄断性行业 的改革将有可能实现“深化”的目标。



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