追溯国有（营）企业60年的发展历程，企业与政府之间的关系始终是一个解不开的“死结”。对于60年来的政企关系，有这样一种比喻，在计划经济的前30年，政府与企业是“父子关系”，企业完全听命于政府；在改革开放的 前期探索阶段，政府与企业是“婆媳关系”，企业有了一些自由，政府也想更加开明，但本质上的依附关系并没有改变；而在新体制下，政府和企业之间的关系应走 向“契约关系”，政府履行出资人职责，企业通过建立现代企业制度，成为独立的市场主体。近日，国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽教授就政企分开与打破 垄断这一话题接受了本报记者的采访。

　　记者：十四届三中全会把现代企业制度的基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六个字。“政企分开”的基本含义是政府行政管理职能、宏观和行业管理职能与企业经营职能分开。对于“政企分开”取得的成果，您有什么评价？

　 　常修泽：我是1979 年春，进入南开大学经济研究所从事研究的。这以前了解不多。经过改革开放30年的摸索，对于政府和企业的关系，在理论上应该说是 比较明确的。在现实的国有企业改革中，也积累了一些经验，政企分开就是一个非常重要的结论。从计划经济时期的政企不分“父子关系”，到现在大多数国有企业 与政府之间关系有所改变，应该说取得了不小进步。但根据我的研究，在我国，政企不分问题仍然是一种“痼疾”，迄今还很难说已经完全分开，尤其在垄断行业更 是如此“盘根错节”，对此我们还不能过分乐观。比如，有的迄今还是“政企合一”的体制———铁路部门。在国外，垄断行业这些产业部门，要么作为政府公司由 政府按照公法体系来直接管理，要么对取得这些产业特许经营权的企业自主经营。在中国，这些产业部门，如今日之铁道部的法律地位，究竟是何？政也？企也？我 在《人本体制论》一书中说，它是“亦政也，亦企也”。

　　记者：既然我们已经明确了政企分开的改革方向，那为什么“破垄”还如此之难呢？

　　常修泽：打破垄断困难的重要根源就在于垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密，可谓“盘根错节”。长期以来,中国垄断行业的主要业务由中央或地方政府的部门垄断经营,政府既是管制政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者。政府对其微观经济活动的参与，不但范围广，而且程度深。在这种体制下，企业的生产经营活动由政府计划安排，企业无经营自主权，也不承担风险，这也是中国垄断行业低效率的主要原因。

　　记者：那么，现在推动垄断行业的政企分开有哪些有利因素呢？

　　常修泽：现在，我们推进垄断行业的改革有一些有利因素，如政府管理体制改革呼唤促进政企分开，从“上端”给至今尚未分开的垄断性部门提出要求；基本公共服务的实行，要求严格划分公共品和非公共品的界限，进而厘清政府与市场的定位；要求分配公正、社会和谐的呼声，对垄断性行业改革形成强大压力，特别是对石油、石化、电力、烟草、电信等，促其改革。

　　记者：当前，中国垄断性行业政府和企业盘根错节。那么，打破垄断，推动垄断行业的“政企分开”应从什么方面着手呢？

　　常修泽：西方有句谚语：“上帝归上帝，恺撒归恺撒”。政企分开，关键是要划分“边界”，定分止争，“政是政，企是企”。具体而言，政企分开涉及三个层面的改革。

　　第一个层面，政府自身管理体制的改革，重点是加快政府职能转变。

　 　政府的职能定位涉及四个方面，即：社会管理，公共服务，经济调节，市场监管。当前阶段尤其要强化政府的社会管理和公共服务职能。应明确“三不”原则：第 一，政府不应干预微观经济活动；第二，政府不应包办企业的决策；第三，政府不应代替企业去招商引资。摆脱过去经济干预型政府的羁绊，真正地凸现政府和企业 分开。

　　第二个层面，与政府体制改革相关的国有资产管理和运营体制改革。

　　 针对根深蒂固的“政资不分”的弊端，结合政府体制改革，实行“政资分开”，建立与行政系统相独立的国资监督和管理系统，政是政，资是资。相应地，建立国有 资本经营预算制度。为真正实行“政资分开”，现在的国资监督和管理体制还要探索。笔者在1994年出版的《现代企业创新论》一书曾提出在全国人民代表大会 框架下设立“资产机构”，与政府机构分设，谋求剪断与政府的“脐带”。

　　这里有个“角色冲突”问题。中国现在处在一个特殊的体制转型时 期，现实的问题是国有资本的存量格局还没有得到相应的调整。在这种情况下，一方面，实施国有资本的“监督和管理”，另一方面又要“调整”国有资本的存量格 局。这就产生了“国有资本的监督管理者”与“国有资本格局的调整推动者”两重角色的“冲突”问题，由前者来做后者的事情有些勉为其难。由此需建立与改革进 程相适应的“改革协调机制”。

　　第三个层面，企业自身改革，关键是实行“所有权与经营权分开”，割断国有企业与政府的直接联系。国资监 督和管理部门固然代表国家行使所有权职能，但不可逾越权利边界。我认为，代表国家行使所有权职能，有两项直接权力、两项间接权力。“两项直接权力”指：一 是分红收益权；二是转让权，即用脚投票。“两项间接权力”指：一是通过董事会参与重大经济活动的决策权：二是通过董事会对管理者的选择权。现在的问题是， 在“管人、管事、管资产”的名义下，不通过董事会而直接决策重大经济活动，或直接选择管理者，“越俎代庖“，挫伤企业的积极性。必须强调，国资监督和管理 部门必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利。

　　记者：做好下一步垄断行业政企分开的改革，关键何在？

　　常修泽： 政企分开的改革能否搞好，关键在于政府。对于改革决策者而言，必须树立“公共利益至上论”，坚定推进改革的信念，防止某些既得利益集团左右改革方案的制定 和改革实施的进程。特别是应注重对改革的统筹协调，通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计改革方案，破除特殊利益集团对改革的干扰和 掣肘，防止改革走形变样，减少改革的摩擦成本。