新中国成立60年，中国共产党和中国政府始终把关注民生和社会建设放在重要位置。2009年是新中国社会建设的一个里程碑。3月，《中共中央、国务院关 于深化医疗卫生体制改革的意见》明确提出建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度；4月，《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施 （2009-2011年）的通知》要求三年内使城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖城乡全体居民，参保率达到90%以上。 6月，国务院部署在全国10%的县（市区）开展农村新型社会养老保险试点，到2020年实现全覆盖。8月,我在贵州访问，当地的干部和群众说，“这是开天 辟地的大事件”。

　　医疗卫生体制改革和农村新型社会养老保险试点的启动，标志着我国基本社会保障制度全面走向广覆盖阶段，它的意义将随 着历史的推进不断显现出来。正如我们看到的，美国大萧条时期实施的许多政策都是临时性的，但是其中之一，社会保障却成为延续至今的基本制度，并为许多国家 所效仿。我国社会建设的确进入了新阶段。

　　新阶段有问题，新问题需要不断进行探索。我们在调研中发现主要有下列问题。

　　首先，信息化平台问题。目前一些地方社会保障服务平台的搭建、信息化建设等存在不少问题，发展较慢，政府投资有限。平台的搭建单靠社会保障部门是无法实现的。需要在高层次上统筹信息化体系建设。比如数据的统一、标准的统一、政策的统一等等。

　 　其次，基层社会保障机构的建设问题。乡镇、街道、社区，如果服务深入不下去的话，扩大社会覆盖面的制度建设工作是十分困难的。一些地区“十一五”期间在 乡镇和街道建立了社会事务办事处，经济条件好的地区这个基础平台基本搭建起来，虽然人数较少，但是为工作向下延伸提供了基础。这些编制有些纳入了事业编 制，有些没有，只有一块牌子，靠临时聘任人员。从长远来说，队伍不稳，能力不够。这个平台不仅承担保障服务，也承担就业服务，两方面工作都要在这个点兑 现。没有这个平台，单靠地县两级是无法完成的。

　　再次，社会救助服务平台问题。某省纳入常年生活救助范围的贫困人口近400万人，城乡 医疗救助对象超过400万人，是全国社会救助任务最重的省份之一。但大部分县乡工作力量薄弱，各地普遍工作经费不足、工作手段落后。部分县的机构改革试点 工作中对原有的乡镇民政事务办撤并，加剧了这一矛盾，使得基层的最低保障难以有效实施动态管理。

　　第四，基层医疗服务体系问题。农村基 层卫生队伍整体素质不能满足当前需要承担的“六位一体”的综合服务职能。如西部某县全县的卫生人员有1069名，按照所在省2001年的人才配置标准，全 县要配置2200名，还差上千名。乡镇卫生院人员编制不足，要靠聘任人员解决，但又因没有编制、待遇低，培养起来的人才留不住。还有基层医疗机构设施严重 不足。虽然中央资金投入对房屋设施有改善，但内部的诊疗设备落后、不足。有的乡镇连基本的设施都没有，农民的看病难还没有真正解决。

　　社会保障制度的全覆盖需要建立和完善面向基层和民众的社会服务体系。因此，新时期新阶段，需要探索四个基本问题。需要与之相关的体制机制随之转型和完善。

　 　第一，如何把加速制度覆盖与服务体系建设有机结合起来。农民和城镇居民的养老和医疗得到保障之后，单靠过去省地县三级服务机构的支撑是不够的，这就涉及 到社区、乡镇基层经办机构和服务机构的建设问题。这个矛盾不解决，不仅做不好服务，还会影响整个制度覆盖的进程。而且，面对农户和居民，与面对企业和城市 基层治理是不一样的。面对家庭和个体的基层服务体系如何改革有待于进一步探讨。但是，国际经验表明，随着全覆盖目标的实现，公共部门中增长最快的部分是提 供公共服务的领域。道理很简单，像学校和幼儿园之类的设施必须设置在最接近孩子们居住的地方。社会救助和社会福利设施也需要面向那些应被关注的老年人家庭 提供。因此，地方公共部门的快速发展和显著扩张将对基层公共服务体系建设和基层社会治理提出进一步改革的要求。这就是说，未来的社会建设将沿着三条路线推 进：一是在制度上推进全覆盖社会保障体系的不断完善，确保人人能够“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”；二是通过信息化等手段建立和完 善现有的支付手段，把各类保障直接转移支付给需要者。尽管在西方发达国家这不需要地方政府的更多参与，但是，在中国现阶段，动员更多的人参与社会保险还是 需要宣传和教育，基层经办机构是不可缺少的。三是建立和完善实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标所需要的设施、设备和人员配 置，即公共服务体系。

　　第二，公共服务体系建设涉及到地方政府改革问题和人力资源配置问题。提供公共服务的领域需要地方政府发挥作用。 其一，改革就在于让地方政府在草根的层次上尽可能多地承担公共职能。根据我国人口密度和布局来研究公共服务中心的空间布局是今后一个时期需要认真面对的问 题。其二，需要把基础设施的投资和人力资源配置有机结合起来，从西方走过的历程看，地方服务领域是吸引大量地方政府雇员的主要领域。以丹麦为例，“地方政 府雇员中绝大多数并不在市镇或郡的市政厅里面工作，相反，他们实际上是在学校、托儿所、医院、养老院和图书馆等领域进行工作。在市政的行政管理中，医院体 系是处于主导地位的部门，占郡政府雇员的比重超过57%”。研究还发现，日本在提供公共服务的进程中也很注意人力资源配置问题，“日本的残疾人机构主要有 两种模式，一是政府性质的残疾人机构，二是民间组织的残疾人社团法人机构。政府性质的残疾人机构是政府的职能部门之一，他们直接参与国家有关残疾人政策和 法律的制定，负责向国家通报、反映残疾人的情况和呼声，协调政府与地方残疾人服务机构的关系（工作人员全部为政府官员）。”日本厚生省在1992年修订 《社会福利事业法》和《社会福利设施职员退休法》，并制定了《福利人才确保法》，从法律上对福利人才的培养和人才应该享有的经济和社会地位予以保障。美国 国会于1923年通过职务分类法，1949年修正为新的职位分类法，简化公务职位，由七大类缩减合并为两大类，教育和医务人员也纳入公务职位范畴。新加坡 把医生、教师、工程师、律师等纳入专业公务员进行管理。这些给我们的启示是，社会建设必须要把人才建设，尤其是基层的人才建设放在首位，这样来进一步完善 社会建设的体制机制。这也使我们看到，当前的社会保障体系改革，尤其是医疗卫生体制改革，必须配合以人事制度的改革，这样才能真正打破僵局，使公立医院真 正走向公益方向。

　　第三，把基层公共服务体系建设与扩大就业有机结合起来，尤其是大学生就业。在英国，“不管按照什么标准，地方政府都 是提供就业岗位的主要部门。他们是高度劳动密集型单位，它们用于支付工作人员的支出占到全部开支的一半以上。”“当今英国的劳动力超过2700万，其中约 有250万在地方政府工作。换句话说，英国将近10%的全职或兼职工作由地方政府提供，支付这些人的费用多达350亿英镑”。当然，这需要我们重新认识地 方和基层政府在这样一个历史阶段承担的责任和扮演的角色。随着人口不断从农村转移到城市以及城市工业的不断扩张，地方政府活动的范围和规模都将不断扩大。 尽管这种人口和工业变化的模式在几十年前就已经出现，但是由于当时没有考虑农民工的城市化和公共服务问题。一旦地方政府把农民工的城市化纳入到议事日程， 其责任会不断扩大，职能将大大提升。城市化必将要求增加地方政府的工作人员数量，对政府公务员的专业化要求也越来越高。这些都不能忽视，需要深入探索。

　 　第四，从完善公共服务体系出发，处理好中央和地方的关系。像我国这样一个处于转型时期的国家，农村人口占绝大多数，人口转移也在加速，地方政府承担的公 共服务和社会管理的任务越来越重，至少在一个时期是处于压力较大的时期。在这样一个时期，中央政府和地方政府的关系不能按照一般国家当前中央和地方关系的 模式进行改革，也不能简单借鉴发达国家历史上的一般情况。与发达国家比较，当前我国处于城市化的中期，城市对公共服务具有巨大的需求，城市政府面临巨大的 财政压力和服务供给压力。与发达国家历史上比较，我国在这样一个时期，人口巨大，史无前例。因此，地方政府在这样一个时期面临的提供公共服务的压力是前无 古人的。今后一个时期的政府改革，依然要在适应社会主义市场经济要求前提下，把以民生为点的社会建设放在突出位置，在处理中央和地方政府之间的关系、地方 机构设置、以及地方政府人力资源配置等方面有所突破。适当突出地方负责民生的政府部门的责任和增加它们的财力、物力和人力，适当增加基层服务民众的社会管 理部门的工作人员，提高他们的待遇和福利水平，在改进基层社会服务水平的同时，吸引更多人才到基层工作，扩大就业，缓解就业压力。这就是社会建设在新的阶 段必须探索和解决的问题，既有机遇，也有挑战。

　　（作者单位：国家行政学院决策咨询部）