2019年11月06日 星期三
促进公共服务资源向基层流动
作者丁元竹              日期:2013-03-05               阅读:4764 次

   第一,怎样才能使最基层人民的需求得到最大限度的满足?在总供给和总需求中,当务之急是有效增加总需求。只有总需求增加了,现有产能才会流动起来,循环起来,通过增量来稀释和淘汰存量,实现结构调整。

  第二,怎样才能使集中在大都市的成千上万的大学毕业生到基层参与服务,需要什么样的条件才能吸引他们?

  第三,如何在社会事业举办体制、公共服务提供机制等领域积极出台实质性的改革措施,鼓励民间投资全面跟进政府投资?

   在中国,要真正解决大学生到基层工作问题,至少要先解决三个问题,一是学以致用问题,或知识与现实的接轨问题。也就是大学课程设置和教师配置及其知识结 构问题与市场、社会、政府的需求如何接轨问题。二是作为人力资源的大学生如何能够匹配到与他们的知识和才能相适应的物质资源,包括工作条件、待遇、职业前 景等。这个问题不仅仅是个市场问题,也是政府的调控问题。三是多元价值问题。社会要承认各个领域都能获得成功。只要是有利于社会进步事业的,都应得到尊 重。只有社会确立了不仅仅挣钱和做官才是成功的标志,志愿服务和公益创业也是成功的标志这样的多元价值体系,大学生才会真正进行多元选择。

  如果资本和人力仅往生产性服务业,如现代金融、现代物流、商务服务、信息服务、技术研发服务等部门集中,所能吸纳的就业当然就很有限。既然基层对公共服务需求很迫切而且量很大,我们就需要深入研究和思考与此有关的问题。

  建立新的治理模式

   治理既是一个公众参与的过程,也是一个公共服务供给的过程。发达国家的历史经验已经证明了这一点, 尤其是地方政府更应具有这种功能。进一步需要研究的 是地方政府如何与社区连接。在这个连接过程中,民主治理和公共服务输送是同时进行的。民主的过程同时也是社会网络建立完善的过程。

  治 理是指一系列的价值、政策和制度,通过这些,一个社会可以用来管理它的经济、政治和社会进程。它是一个社会开发经济和社会资源过程中实施管理的方式。它同 时也是制定和实施决策的过程。治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以,治理不仅仅局限于政府,也包括多元角色的互动。

   经济发展方式的转变,必然伴随着治理模式的转变。而治理模式的核心是文化和行政体制改革。这里的文化是广义的文化,包括行政文化和经济文化。那种视经济 为发展的唯一要素的理念必须改变。这也是韦伯重视宗教精神对现代资本主义所产生影响的原因。马克斯·韦伯认为必须强调经济和社会结构与文化和人类行为之间 的复杂的因果关系网络。韦伯试图在意识系统与社会结构之间找到更为合理的解释,发现其多方面的,多种多样的关系。这种更为复杂的解释体系现在看来是很值得 研究的。



  经济发展方式转变 要求相应的社会结构与之适应,因为,从功能主义的理论来看,任何社会都是一个整体,每一个单独部分的变动都可能引起其他部分的相应变化。经济水平的每一次 提高,要求社会福利必须有相应的变化。换句话说,经济发展水平必须有与之相适应的福利水平,这一方面是经济自身发展的要求,因为根据福利经济学的原理,经 济越发展社会福利必须越大,社会福利越公平,经济越发展。在这个过程中,若是收入分配方式不能很好地设计,就会出现贫富差距不断扩大等社会问题。也正是在 这个意义上,我们提出治理模式问题。已故费孝通教授有一个著名的观点就是文化自觉,大约是说我们人类必须知道自己从哪里来,要到哪里去。从经济自觉到社会 自觉的真实含义,是我们必须明白,搞经济建设是为了社会更美好,要使社会更美好,就要有社会自觉,要加强对社会的管理。

  解决基层问题需开阔思路

  我们需要进一步研究和思考在我国当前这个发展阶段为什么仅仅是转变经济发展方式?这个经济发展方式需要转变的仅仅是包括调整国民收入分配结构,加快服务业发展以及积极推进城市化吗?根据我的理解,上述三个方面恐怕都不仅是经济领域的事情。

   首先,国民收入分配过程中的消费和投资均是既包含了私人消费和公共消费,也包含了私人投资和公共投资。确定公共消费和公共投资的比例不应当仅仅依据经济 学的理论,而应当依据经济社会发展的客观现实,需要对这个客观现实进行深入的理论研究和实地分析。服务业既包含了生产性服务业,也包含了非生产性服务业, 恐怕在经济社会进入公共需求阶段,非生产服务的发展要放在更加重要的位置。无视社会服务的就业容量是错误的,也会误导视听。还有城市化,从历史上看,城市 化从来就是一个公共服务供给的过程,从农村转移出来的劳动力需要在城市服务部门就业,自己及其家人也需要获得教育、卫生和医疗等领域的服务,这是他们转移 的基本动因之一。因此,仅仅发展生产性的服务业是不能实现转变经济发展方式的目的的。尤其是要考虑到中国的特点,这个特点不同于其他国家,就是,中国投资 与消费不平衡,收入分配不合理,服务业发展滞后。国民收入分配不仅发生在企业和个人之间,也发生在区域之间,地区之间的发展不平衡主要通过政府间的转移支 付来弥补,在国际上人们将其称为财政均等化过程。这个过程就是中央政府或地方政府进行的财富再分配过程。


  其次,这里我们且不说转变经济发展方式会遇到什么样的体制性障碍,就社会需求来说,在 这样一个历史阶段的突出表现就不会仅仅是经济发展方式的转变,而一定是包含了更加广泛的内涵。过于狭窄和简单地去理解发展方式很可能错置了我们的注意力, 在政策上导致新的扭曲。事实已经很清楚,转变发展方式不是现在才提出来的,早在第九个五年计划时就明确提出来了,而且之后的每个五年计划都重申,但始终没 有转变过来。这其中的原因值得总结,教训值得吸取。

  再次,不进行相应的行政体制改革,转变经济发展方式的门槛也迈不过去。同样,不相应地扩大公共消费和与之相适应的公共服务,同样也迈不过去转变经济发展方式的门槛。看来,我们还是应当从历史发展的阶段性特征来分析现阶段中国居民的消费特征、消费需求。

   因此,转变经济发展方式要考虑把公共管理体制改革作为条件之一,归根到底,转变经济发展方式是公共领域和社会领域的问题。至少,需要通过公共领域和社会 领域的改革来为转变经济发展方式创造一个更加宽松的环境。不能仅仅局限于经济领域。经济发展可以带来富裕,也可以带来贫困。当经济发展的成果仅仅为少数人 享用的时候,对于其他大众来说就是剥夺。问题是如何让更多的人在发展中受益。关键是看有没有一个公平公正的分配制度。这是就经济发展在一个国家或地区内部 而言的。像中国这样一个大国,要实现民族的伟大复兴,其经济发展就不仅仅会是满足其内部发展的需求,还要考虑更多更复杂的目标。一个国家或地区的经济发展 是否可以获得相应的国际地位和认同,恐怕还要看它向世界提供了什么样的公共物品。

  在这个问题上,笔者认为有些经济学家是比较清醒的, 他们基于自己的理性分析说,“在一个落后的发展中国家,如果你不满意现在的产业结构(我相信谁也不会认为这个国家应该永远停留在这种落后的结构上),那么 你要做的就不是人为地现在硬要去改变产业结构,而是努力积累资本,发展教育,去改变你的‘落后’的要素结构。一旦你的资本多了,人才多了,只要价格是合理 的,经济体制是竞争性的,那些‘高级的’产业就有了发展的条件。所以,‘提升产业结构’的问题,不是产业政策的问题,而是教育政策的问题,不应搞什么产业 政策,而是要有体制改革和教育发展的政策”。这是从深层次上分析产业结构调整提出的判断。但是,我们还需要补充加以判断。一是不仅仅是教育政策,而是整个 公共政策,因为在公共领域的改革和发展中,教育不可能单兵独进,必须有其他公共政策与之相适应。二是一个国家不可能不去解决它已经面临的挑战,诸如老龄化 等。这样,在现阶段,中国的改革就必须是统筹性的。

  要使中国经济在脱离外力推动的情况下,彻底恢复持续快速增长,必须立足当前,着眼 长远,真正把政策着力点放在消除制约内需增长的体制机制障碍上,通过提高居民消费水平和快速推进人口城市化,扩大内需,转变经济发展方式。进一步讲,政策 着力点应该放在调节国民收入和破解城乡二元结构上。在转变发展方式中调整国民收入分配格局,在二次分配领域需要做的事情就是积极推进公共部门的改革。不下 大决心、大气力深化改革,这些问题不可能得到有效解决,宏观调控政策和结构调整也很难在短期内走出困境,对此应当及早认识。

  (作者系国家行政学院决策咨询部副主任、教授)



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