[摘要]　进行行政改革是为了提高政府能力，但对行政改革不应当做表面化、简单化的理解，不应当仅仅看作是机构的精简、职能的转变和权力结构的调整。同样，如果把行政改革看成是利益整合机制的变动，也是错误的，甚至会误导行政改革。实际上，行政改革是为了构建有道德的社会主义行政体系，是开创以德行政新局面的必要步骤。只有行政改革实现了它的道德目标，才能实现对各种行政关系的道德整合，推动政府能力全面提升，政府运作达到最佳状态。
　　[关键词]　行政改革；政府能力；道德整合

　　一、行政改革与政府能力

　　在世界经济一体化、全球政治多极化的条件下，一个国家社会经济的发展，在相当大程度上取决于政府的领导能力（简称政府能力）。所以，如何改善政府对社会和经济的领导，就成为一个重要的时代课题。当前，世界各国大多通过行政改革来提升政府的领导能力，集中力量调整政府的权力结构、组织机构、工作方式等。

　　中国也在这么做。中国正处于市场经济发育的初期。它把行政改革的具体目标放在政府职能的转换上面，力求通过精简机构、调整权力关系，保证政府不成为社会经济发展的障碍，并转而提供发展的动力。在这方面，中国的学术理论界同样注意政府与市场的关系，把政府能力与市场发展的自主性联系起来加以考虑，提出精简高效的政府模式。其基本观点认为，政府既应当是有效的，又应当是有限的。只有当政府职能控制在有限的范围内，政府才能够高效率和有能力，才能够推动经济和社会的可持续发展。这种观点成为中国政府职能定位的基本思想。由此出发，中国的行政改革寻找到全面提升政府的切入点：精简机构，调整权力关系。

　　政府职能、组织机构和权力结构是影响政府能力的三个直接因素。这三个因素密切联系，处于同一个体系之中，任何一个方面的改变都需要其他方面的改善。中国政府将行政改革称作“机构改革”；学术界或者采用西方国家的提法，称作“政府再造”、“重塑政府”等，或者根据中国的实际称作“行政体制改革”，或者笼统地称作“行政改革”。客观地说，中国的机构改革称作行政体制改革比较适当，它的确是行政体制的改变。如果把它称作政府再造，则有夸大其词之嫌。因为，“政府再造”的提法有着政府在根本性质上发生改变的内涵，而“行政体制改革”的提法能够准确地反映政府职能、组织机构和权力结构及其三者关系的实际情况。我国政府是社会主义政府，为人民服务的公共行政性质并不因为行政体制改革而改变。

　　行政体制，说到底是政府系统内部进行职能划分和机构设置的权力机制。其中，职能是重点，权力是中心，机构是基础。说职能是重点，是就它作为行政体制改革的目标而言；说机构是基础，是就行政体制改革必须从机构入手来说，只有先动了机构，其他方面的行政改革才能够展开；说权力是中心，是因为权力结构以及权力关系的改变最为关键，只有实现了对权力关系的调整，行政改革才能够取得积极进展。因此，在我国行政改革的整个进程中，关于权力问题的讨论最为热烈。至于政府职能和政府规模的问题，只有机构改革提上了日程，它们才成为讨论的热点。从这个时间顺序，我们可以看到问题的轻重缓急。所以，学术理论界特别强调理顺权力关系，提出行政权力主体的合理分化等等，是有一定道理的。

　　通过行政改革来提高政府能力，还包含着对技术手段的引进。运用现代信息科技成就提高政府能力，就是我们所说的政府电子化问题，或者直观地称作“政府上网”。当然，政府上网并不仅仅是政府引进和应用了网络。在这种引进和应用中，政府自身的体制和运作机制必然会受到影响，促使政府进一步实行改革。其中，最主要的是政府信息流程将发生根本变化。网络上承载的信息资料，更是资源，是战略性资源，是智慧对资料做了有效运用后的资源表现形式。因此，网络信息将成为政府决策的重要原料之一。网络正在成为政府及时捕捉外部信息的基本途径。网络还可以促进政府内部信息的增容、流转、处理、协调和共享，加强政府对突发事件的反应能力。美国政治学者加布里埃尔?A?阿尔蒙德指出，在一个开放的社会里，大众传播工具是向决策者递送政治要求的主要手段[1]。网络作为大众传媒的特点在于，信息发布可以不记名、不丢失，安全可靠，以最小的失真度把信息传递给无计其数的人。它改变了政府信息交流的结构与程序，由至上而下的信息流转转为双向、多边互动的信息交流；它畅通公众表意渠道，促进决策民主化，改善政府形象，全面提高政府以办事效率、决策效能为主要表征的领导能力。

　　二、行政改革的道德追求

　　从利益整合的角度把握行政改革，理论上的认识就是，通过政企分开、宏观调控等措施，完成社会资源的市场配置；转变政府职能，建立起制度化的利益整合机制，尽可能减少利益整合过程中的人为因素。利益整合是政府职能转变的动机。

　　诚然，政府职能转变过程包含着利益整合机制的调整，但过分突出利益整合，就容易产生表面化和简单化的认识而误导行政改革。因为，这种误导容易刺激起人们的不合理利益要求。改革如果不在深层次上寻找合理的利欲制导机制，而是单纯地认可、激励人们的不合理的利欲追求，就会出现社会生活的剧烈变化也自然而然地使欲望迅速增长。在传统约束失去权威的同时，更加剧了这种无规则的混乱状态[2]。本来，在行政改革的方案设计中，在政府职能转变的动机中，包含着抑制腐败甚至反对腐败的内涵。但从理论上过分强调利益整合，反而使人们的不合理利欲得到了合理论证，结果是腐败行为变得更加明目张胆，腐败在总体上愈益泛滥。其实，转变政府职能有着更为深刻的内涵。这就是改变政府职能的分散状态，通过集中政府职能促使行政人员觉醒职业意识，认识到行政人员是一种特殊职业的从业者，他们的全部使命就是维护公共利益和提供公共服务。这是对行政人员进行道德教育，对行政关系进行道德整合，对政府系统进行道德定位的难得机遇。因此，我们说，在行政体制改革的过程中，精简组织机构、调整权力关系和转换政府职能都包含着道德追求，即通过上述形式的变动，创造公共行政的道德机制，为行政人员以德行政提供制度性的框架。

　　我们知道，对于政府来说，组织机构的设置、权力关系的状况、职能任务的确立、法制制度的构成等等，都是最基本的。但有了这些，只是表明政府存在的“硬件”已经齐备，而政府怎样运作及运作的效果如何，还需要有“软件”配套。这个软件，一是指政府体制中包含着什么样的道德内涵；二是指行政人员的道德状况，看他能否做到以德行政。人在政府中无疑是最为重要的因素。政府首先是由人即行政人员组成的；政府的任何一项举措，都是由各级行政人员组织实施的。行政目标的达成，行政职能的实现，最终都要依靠行政组织及其人员发出行政行为。如果我们在行政改革中忽视了人的因素，仅仅看到机构、权力和职能，那肯定是片面的，最终会造成改革目标的流产。

　　不仅如此，虽然行政改革是在政府中进行的，但政府处在与社会的互动关系之中，公共行政必然要与社会公众发生交互作用。这样一来，政府能否通过行政改革实现领导能力的提高，公众的心理预期和合作态度是非常重要的。即使通过行政改革，政府实现了公共行政制度设置上的公正性，也需要通过行政人员的道德水平把它变成现实。只有在行政人员具备较高的道德水准并做到以德行政的情况下，公共行政的行为体系才能够获得公众的理解、支持与合作，最终促进行政效率和政府能力的提高。再者，仅就机构而言，精简机构只是一个暂时性的和相对性的目标。从公共行政发展的现代趋势来看，我们只能追求机构设置的合理，而不可能实现机构永恒不变的“小而精”。在合理设置机构的情况下，无论政府行政达到多么高的科学化水平和技术化程度，都无法避免由于行政人员的主观原因而造成的官僚主义。这种官僚主义使管理松懈、责任不明、贪污受贿等有隙可钻。因此，在行政改革中，应当包含也必须包含着政府行政道德化的目标：朝着以德行政的政府模式转换。

　　三、政府能力的道德整合

　　行政改革的目标是提高政府领导能力。那么，什么样的政府最有领导能力呢？这应当从政府的合法性中寻找答案。也就是说，政府越是具有充分的合法性，它就越有能力。在某种意义上，政府的合法程度意味着政府能力的强度。传统的西方政治学家大都从政府体制和行政法制两个方面来探讨政府的合法性。但是，自20世纪70年代以来，一些政治学家们开始从政治文化的角度来破解政府合法性的根源。这在很大程度上带有“权谋”的色彩，是一种通过技术化的途径来寻求社会对政府合法性的认同，而不是从根本上解决问题。在我们看来，政府的合法性在很大程度上取决于政府的道德状况，而不是由政府刻意地通过政治社会化、通过对社会公众的心理征服等手段来谋求社会公众的文化认同。只有政府实现了道德化，行政人员做到了以德行政，政府才会获得真实的合法性，而不是刻意营造的虚假合法性。


　既然政府的合法性来源于政府的道德化，那么政府能力的大小主要就是由政府道德化的状况决定的。从行政人员的角度看，法律制度可以把行政人员放置在一定的框架之中。规范甚至限制行政人员的冲突，但冲突不会不存在。法律制度的规定，需要通过一系列的设置防止这种冲突表面化，以至造成严重后果。至于这种冲突在规范水平之下是否存在，法律制度却无法作出判断，也无法加以制止。然而，恰恰是这些微小的冲突在极大地削弱政府能力。与冲突相对应的，应当是合作。法律的规定和制度的设置，可以建立起行政人员相互合作的机制，但行政人员在该机制下，采取积极合作的姿态还是抱着消极使用的态度，法律制度无法约束，道德因素却可以发挥作用。

　　行政人员的道德因素至关重要，而政府如果不能够在体制上实现道德化，那么行政人员的道德因素就仅仅属于个体性质。只有整个政府体系实现了道德化，建立起道德化的行政机制，才能保证行政人员的高尚道德具有普遍性和稳定性，才能造成健康的行政道德关系。在某种意义上，政府能力的道德整合实际上是道德对行政关系的整合。因为，行政关系是决定政府能力的最主要因素。我们的行政改革，无论是精简机构、调整权力结构，还是转变政府职能，其内在要求是理顺行政关系，提高行政效能。既有行政体制的一切缺陷，都集中在行政关系。机构和人员的臃肿，增加了行政关系的复杂性，使行政协调变得困难；行政机构之间的推诿扯皮、行政人员之间的冲突和内耗，最终削弱了政府能力。行政体制改革就是要消除这些制约政府能力的消极因素，精简机构与人员、转变政府职能、调整权力结构等，这些都是理顺行政关系、提高行政效能的外在表现。

　　然而，当行政改革被局限在这些表层之上的时候，它所能够取得的成绩就十分有限。行政改革所实现的，不过是改变了的政府行政结构和运行机制。行政改革虽然为政府能力的提升提供了基础性框架，但它没有为提高政府能力提供充分保证，不可能深入到行政人员的内心世界，变成他们积极行政的内在动力。行政人员能否适应改革后建立起来的行政框架，主动地响应新的行政体制，自觉地把自己融入到行政体系之中，用自己的行为去建构和谐的行政关系，排除个人利欲追求而完全投身于公共利益……这些都不能在机构精简、职能转变和权力结构调整中单独达到。

　　社会在不断地发展变化，机构和人员的精简只是在特定的时期内才有正向价值。当社会发展对政府提出了新的要求，或对政府的供给要求发生重点转移，在这种情况下，原先在机构精简和人员精简中所确定的框架就不再适用。通过行政改革确立起来的权力结构、组织形式和政府职能也是这样。单从表面意义上进行的行政改革，没有真实的效应。基于这一点，一些学者们提出行政改革是一场连续的运动。时时变化的社会要求应该及时反映到行政改革中来。否则，社会的发展将付出高昂代价，政府能力会在发展过程中跌宕起伏。所以，行政改革应当包含对政府道德化的追求。机构精简、职能转变和权力结构调整之后，政府能力在何种程度上才能提升，就取决于行政道德。行政道德可以实现行政关系的充分整合，消除行政关系中的各种冲突与不和谐因素，促成统一和谐的行政关系，使整个行政体系成为具有充分活力的、对一切合法合理的社会要求都能够作出及时反映的有机整体。这样一来，政府能力也就会达到最佳状态。

　　提高政府能力需要行政人员扩展行政空间。这就是哲学上常讲的“人的解放”，也是公共行政这个特定领域中的人的解放。行政改革在道德追求上的一个重要任务，是确立以德行政的行政框架，把行政人员从法律制度的约束中解放出来，使它们在法律制度所确立的行政空间内形成道德自觉，根据法律制度的规范和原则自主地作出行政行为的正确选择。一旦法律制度内化为行政人员的信念，法律制度所起到的就不再是约束作用，而是对行政人员行政行为的支持力量。一方面，行政人员在法律制度提供的行政空间中获得自由；另一方面，行政人员又在法律制度的范围内获得行政行为的力量。法律制度的规范和原则同时也是行政人员自主协调各种行政关系的基准。有了这种依据，行政人员就能够获得统一和谐的行政生态环境。

　　当然，政府道德化的落脚点还是行政人员的道德化，即通过行政人员把公共行政的理念、原则内化为行政人员的道德信念而实现的道德化。虽然行政人员的道德内化是一个复杂的过程，需要作出长期的努力，但这却是公共行政的基本要求。只有行政人员的行政行为实现了道德化，公共行政才能回复其本质，公共权力的异化状态才能够得到解除。因为，一旦行政人员实现了道德化，他就会把自己的行政行为主动地放置在道德动机之上，就会获得道德自主性，就会用自己的全部行政行为实现公共利益。当行政人员自主地按照合法合理的社会要求去行动的时候，每一个行政人员的道德化自主行为之总和就理所当然地增强了政府的领导能力。

　　[参考文献]

　　[1][美]加布里埃尔?A?阿尔蒙德等．比较政治学：体系、过程和政策[M]．曹沛霖等译．上海：上海译文出版社，1987．

　　[2][法]E?杜尔凯姆．自杀论[M]．钟旭辉译．杭州：浙江人民出版社，1988．212．

　　来源：《中共中央党校学报》  2001年 02期