摘要：提升政府能力是当代世界各国共同面对的课题，无论是发达国家还是发展中国家，都致力于旨在提高政府能力的行政改革运动；特别是全球化和新科技成就的推广，对发展中国家构成了极大的压力，促使他们通过提高政府能力来回应时代的要求。中国自80年代以来的行政改革是提高政府能力的积极探索。尤其是1998年以来的机构改革，通过精简机构、理顺权力关系和转变政府职能，基本上建立起了能够提高政府能力的客观框架。但是，政府能力却并没有因为这次机构改革而得到明显提升，主要原因是由于严重的腐败存在消解了政府行政改革的积极意义。所以说，腐败是当前提高政府能力的主要障碍。

　　关键词：政府能力；机构改革；腐败

　　一切政府发展都是以提高政府能力为标志的，或者说，政府能力的状况是衡量一国政府良莠的标准。在现代社会，随着传统专制政府模式的式微，人们把公平、高效的政府公认为强有力的政府。评价政府能力的强弱可以有多种标准，但是公平、高效应当是政府能力的基本特征。政府能力的获得有多种途径，可以通过行政生态的改善、行政改革特别是机构精简、行政法制的确立、科学技术手段的引进、管理方式的改进等各种方式来提高政府能力。但是，所有这些方式都是政府能力提高的前提，在这种多向度的政府再造中，只是有可能提高政府能力，却不是必然会提高政府能力。当然，在行政发展的现实进程中，我们看到每一项措施的实施都会沿着提高政府能力的道路前进，但其效应往往总是极其短暂的。这是因为，在一切提高政府能力的外在化追求中，都没有朝着激发行政人员的内在动力的方向走，忽视了政府是一个人的集合体。其实，一切制度设计和最新科学技术手段的运用，都是通过行政人员来使其成为现实的力量的。所以，政府能力的改善和提高，需要考虑到人的因素，需要在行政人员的自觉和完善中赢得有利于增强政府能力的积极性和主动性，需要在行政人员理性的行政行为中实现政府能力的正向整合。

　　一、全球化条件下的政府能力

　　近十余年来，公共行政研究异常活跃，这不仅是由于这个学科发展自身规律所决定的，而且更是由于现实的公共行政发展所推动的。与其说是公共行政的研究在呼吁着一场世界性的行政改革运动，毋庸说是现实的行政改革运动对公共行政的科学研究提出了时代课题。但是，公共行政的科学研究如何才能回应时代的要求而不堕入对枝节问题的争论不休，那就需要把握我们的时代对公共行政的发展提出了怎样的要求，认识公共行政的客观走向，真正理清哪些问题才是我们这个时代公共行政发展中最为关键的和最为基本的问题。应当说，任何一门科学都有着一些永远谈不完、永远理不清的问题，对这些问题持续不断的争论往往成了这些学科所必不可少的思维训练程式，而对于这个学科研究对象的现实运动来说却鲜有价值，虽然不断地重复提起这些问题对于这个学科的存在和发展是有一定的意义的，但却不能理解为出于积极解决现实问题的动机。也正是由于这个原因，我们在每一个学科领域中总能看到一些讲起话来让人觉得玄妙高深但却很少有人回应的古董或学究；同时，我们也看到另一些人，他们激情亢奋地谈论一些问题，而且这个学科领域中的绝大部分人也都被他的激情所感染和被他的雄辩所征服，纷纷进入他的“聊天室”，而且他们谈论的问题的确是一些非常重大的问题，但是，我们总在想，如果这些人能够早生百年，在光绪帝希望变革的时候就出来指点江山，那一定是非常有意义的。比如，在公共行政的科学研究方面，法制化、科学化等都是极其重大的问题，而且从行政发展的现实运动来看，任何一个政府都不可能宣布在这些方面做得太多了，任何一个政府的任何一个时期，都需要在这些方面作出不懈的努力。可是，对于一个具体的国家中的政府而言，哪些才是最为急迫的，却是值得研究的，而且需要给予更多的关注。即使是一些急迫的问题，我们还需要从中理出一些最具有本质意义的问题，这些问题的解决有利于带动其他问题的解决，从而避免在一些细枝末节的问题上纠缠不休。

　　在公共行政的领域中，我们的时代向政府提出了哪些最为迫切的要求呢？无疑，提高政府能力是最为核心的问题。在整个公共行政的领域中，一切有益的探索和合理的变革，都是以提高政府能力为宗旨的。如果说在传统的统治行政中，大量的时间和精力都不得不投入到维护政权方面的话，那么在管理行政的时代，政府的发展往往是以维持和建立一些固定的工作程式、行政规则和不变的原则为目标。与以往这些时代不同，当前，对于公共行政来说，最为有意义的是如何提高政府能力的问题。因为，一旦关于公共行政的公共性、政府与社会关系的服务定位等这些价值层面的问题得到了理论上的解决之后，如何提高政府能力的问题就被提到了最为重要的位置上来了。公共行政的现实运动也是这样，一场旨在提高政府能力的行政运动已经成为一个世界性的趋势，各个国家都在积极探索提高政府能力的有效途径。

　　当然，我们并不能够断言，各国政府在突出政府能力的问题时已经对这个时代的客观要求实现了本质性的把握，但是社会发展的客观趋势却迫使各国政府作出提高政府能力的选择。

　　从世界范围来看，我们正处在一个经济全球化的时代，与经济全球化的进程相伴随，政府也出现了全球化的趋势，而一个国家在全球化浪潮中的地位如何，取决于这个国家的政府能力。当然，首先是经济全球化引发了人们对政府能力的关注，是由于经济全球化的趋势加强了世界各国对本国经济竞争力的高度重视，进而对政府能力提出了更加强烈的要求。当前，政府能力已经被公认为一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，不仅包括政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展等政府行为方式上，还包括政府在这样的时候是不是表现出了较强的能力。如果说在以往的世纪里，一个国家在国际舞台上的活动主要是通过政府的一些专业部门进行的话，那么在全球化的条件下，处理国际问题已经不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力。所以说，全球化对一个国家的政府所提出的是整体能力的要求，而不是对某个或某些政府部门能力的检验。只有当一个国家的政府在总体上达到了一定的能力，这个国家才能在国际市场上进行有效竞争，特别是在经济全球化的进程已经开始，而经济资源的匮乏和地区性甚至世界性的不稳定性因素依然存在的情况下，就更要求一个政府在内政外交上都必须拥有较高较强的能力。

　　在全球化的同时，新技术革命正在创造一个电子化、数字化的新时代，这一方面为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性；另一方面也对政府提出了新的要求，即要求政府适应以“数字化生存”方式为特征的社会，对迅速变化着的经济、政府和文化环境作出反应。而且，特别应当引起注意的是，以往任何类型的政府都主要是通过对公共信息的垄断来增强其能力的。统治型的政府不仅在权力上是高度集中的，而且在信息上也是高度集中的，体现出严格的等级制特征，对于哪些信息可以达到什么级别，是有着严格的规定的。管理型政府即现代合理性官僚制政府虽然不是把行政等级作为划分能否获得或拥有某些信息的标准，但却是根据组织结构的部门来加以区分的，一类部门往往是一类信息的垄断者。在这种条件下，政府的一个部门因垄断了某类信息而具有较强的能力。然而，由于信息的部门拥有而使政府在总体上的协调变得困难，因而政府在总体上经常受到由于信息隔离所带来的能力弱化的困扰。所以，官僚制条件下的政府，总是要通过行政改革来拆除政府各部门之间的信息隔离带，通过加强政府各部门之间的协调来提高政府能力。电子化、数字化的时代则彻底结束以往这两种类型的信息垄断。这样一来，政府就不可能再根据以往的行政惯性来获得和增强自己的能力，它必须探索新的提高政府能力的途径，从以往支持政府能力的各种因素中发现哪些因素在新的历史条件下已经失去了意义，哪些是值得继续保留或加以进一步发扬的。比如，围绕着信息垄断的问题，既然以往的统治型政府和管理型政府都是通过信息垄断来强化政府能力的，而电子化、数字化条件下的政府已经无法再通过这种方式去获得政府能力，因而会在这个方面削弱政府的能力。在这种条件下，如果像统治型政府那样通过政府集权强化政府对信息的垄断是不可能的，像管理型政府那样不断地通过行政改革去削弱信息的部门垄断和增强信息的政府总体垄断，也将是效果不如人意。所以，必须根据新的时代特征来探索提高政府能力的手段。

　　二、中国机构改革后构筑政府能力的障碍

　　世界银行的报告认为：“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反，则发展便会止步不前。”〔1〕所以，提高政府能力的问题是世界普遍关注的问题，所以关于政府职能、政府机构的讨论在终极意义上都指向了政府能力的问题。不仅发达国家努力通过行政改革的途径提高政府能力，而且发展中国家在全球经济一体化、政治多极化的冲击下，也越来越重视政府能力建设，甚至表现得比发达国家更为迫切。在中国，1998年机构改革以前，提高政府能力的方式一直是增设机构和增加人员的数量。经过多年的科学探索和1998年机构改革的实践，人们已经取得了通过精简机构来提高政府能力的共识，在行政管理上也实现了从追求数量优势到追求质量效能型的转变。特别是近几年来，政府上网工程的实施，又把政府能力的构筑从人力密集型转向了科技密集型。这些都是中国政府在提高政府能力方面取得的积极成就。

　　当然，中国的行政改革经历了一个艰苦的历程，根据学术界的普遍看法，中国改革开放后经历了1982年、1988年、1993年和这一次从98年开始的四次大规模的机构改革。实际上，这个被划分为四次机构改革的运动是一个完整统一的行政改革进程，或者说中国的行政改革在改革开放后经历了这样四个阶段，每一个阶段所实现的都是阶段性目标。在1982年之前，中国所实行的是计划经济体制，政府权力高度集中，政府职能设置极不合理。用邓小平的话说，就是政府管了许多“不该管”的事，管了许多“管不好”的事和管了许多“管不了”的事。政府承担了这些“不该管”、“管不好”和“管不了”的事不是政府能力强的表现，反而恰恰证明了政府能力的弱势，即政府没有能力把这些“不该管”、“管不好”、“管不了”的事从政府管制之中剔除出去。所以，从1982年开始的中国行政改革运动一直是努力把这些“不该管”、“管不好”、“管不了”的事从政府管制之中剔除出去，以解决政府能力低下的问题。

　　回顾行政改革的历程，我们发现它所解决的问题主要集中在这些方面：首先是转变政府职能的问题。然而，由于政府是一个权力实体，政府职能的转变必须从权力结构的改革入手，所以转变政府职能的问题就转化成了权力结构调整的问题，因而引向了分权还是集权的方面。这就是为什么在关于行政改革的讨论中人们特别重视合理分权的问题的原因，即提出政（府）企（业）分开、政（府）社（会）分开、（执政）党政（府）分开的问题。但是，政府中的权力又是与具体的人、具体的部门联系在一起的，权力结构的调整必须从机构和人员方面着手，否则，只要机构还在、人还在，它或他就必然要求相应的权力与其相伴随。所以，行政改革的着力点就首先放在了精简机构及其人员方面。至于如何保证行政改革的成果、如何使行政管理的程序规范化的问题，则是需要通过法制化来解决的，所以在整个行政改革过程中，一直需要重视“依法行政”的问题。这就是行政改革的逻辑。然而，在98年以前的各个阶段中，虽然也是从精简机构和人员方面入手的，但由于没有沿着上述逻辑走到底，没有实现职能的转变，以致出现改了之后又改回来的问题，这也就是人们常说的陷入机构精简和膨胀的怪圈。当然，即使行政改革沿着上述逻辑走到了底，实现了职能的转变，这也只是完成了行政改革在行政体系内部的任务，它在整体社会变革的系统工程中的使命还没有结束，它必须使那些原先由政府管的事在独立出政府之后进入良性运行才能达到行政改革成功的终点。因此，才出现了所谓发展中介组织的问题。正是这些方面构成了行政改革理论以及实践的完整体系。虽然在这个体系的每一个部分都有着具体的目标，但作为体系运行的终极目标却是提高政府能力的问题，一切行政改革的具体步骤都是朝着提高政府能力的方向走的，如果存在着任何把权力下放、机构及人员精简等理解成政府能力的削弱的话，那都是对改革的误读。在行政改革的过程中，一切具体的方案和步骤都可以是变动的，唯一不变的就是对提高政府能力的追求。

　行政改革无疑是政治发展的一个重要途径，而政治的发展总是以增强政府能力为目标的。政府能力是评价一个政府的最为主要的标准。所以，我们说政府机构改革的终极目标是为了提高政府能力。但是，机构改革却不一定必然带来政府能力提升的结果。其原因是一个按照科学理性原则建构起来的行政体系结构必须由人的介入才能发挥作用。这样一来，人的状况如何就决定了一种科学理性的行政体系结构的功能的发挥。应当说，我们在机构改革的过程，也同时注重解决整个公务员队伍素质的提高。但是，我们又看到，在我国行政改革的同时，出现了腐败日益恶化的局面。本来，在行政改革的原先思路中，通过机构的精简和调整，理顺了权力关系，可以实现对腐败的抑制，事实上，没有取得这一效应，腐败的问题不仅没有得到抑制，反而愈演愈烈。对于腐败，无论是归于市场经济的条件，还是归于法制程度的不高，还是学究式地把腐败分为个人层次的腐败、组织层次的腐败和制度层次的腐败，都不能不承认一切腐败行为的发生是由具体的行政官员作出的，任何一桩腐败事件，都是与具体的人联系在一起的，腐败的主观因素作为腐败的驱动力可能是任何完善的客观机制都不能够阻止的。

　　虽然腐败是具体的人的腐败，但是，一旦腐败现象普遍化，达到泛滥的地步，就会严重削弱政府能力，甚至危及到政府的合法性。因为，腐败问题造成了人们对政府性质和功能的观念认同危机，使人们对政府的政策产生怀疑，以致对一切行政行为都持有一种抵触甚至对抗的心理。在这种情况下，政府能力可能会降到冰点，如果政府强行展示其能力的话，那么最终结果就可能是政府完全失去存在的合法性。我们知道，政府能力是与政府权威联系在一起的，而任何一种权威都是以权威客体的认同为前提的。如果说政府作为权威的拥有者是权威的主体，那么政府所面对的社会及其公众就是权威的客体，当权威客体认同政府的权威，政府是有权威的，当权威客体怀疑甚至否认政府的权威，就不存在什么权威了，至多也只存在着一种在表面特征上与权威相近的强权。政府一旦失去了权威又谈何能力呢？它如果在失去权威的情况下行使强权的话，那就只能激起社会公众的更大不满甚至是反抗。

　　一般说来，政府能力是以这样的几个方面为标志的：其一，是政府的财政汲取能力。当然税收是政府财政汲取的一个重要途径，如果政府在财政汲取上不是以税收为主要途径，而是在税收之外存在着大量的非规范收费，那么政府就不可能依法实现财政汲取，没有法制的汲取手段作依托，实际上就只是一种建立在强权基础上的财政汲取。即使是就税收这种手段而言，如果存在着贪污贿赂等腐败问题的话，也会严重影响政府的财政汲取能力。其二，是政府的分配能力，其中主要体现在各类资源的分配方面。从我国改革开放以来的情况看，在这个方面，腐败问题最为严重，由于缺乏基本的公平和公正，大量的违规甚至违法事件导致了资源分配上的极度不平衡，不同的地区和不同的群体之间对政府行为的认同差异越来越大，而且诱使着大量的利益主体通过对腐败行为的迎合去争取自己在政府资源分配方面的优势。结果，政府能力不仅成了腐败的俘虏，甚至在很大程度上取决于对腐败的宽容和激励。因为只有在官员的腐败行为中政府才发现了自己的效率和能力。其三，是政府的管制能力。这个问题在中国表现得极其复杂，在某些方面，我们不得不承认政府有着极强的管制能力，而在另一些方面，我们又发现政府管制能力之低是惊人的。在管制能力强的地方，我们看到的不是规范性的管制能力的作用，而恰恰是不规范行为的能力，相反，一切规范的管制能力，在我们这里都是极弱的。所以，自从改革开放以来，我们从未解决“有令不行，有禁不止”的问题。究其根源，就是由于腐败因素的存在，一切让腐败官员觉得有利可图的事，都体现出极强的政府能力，而那些腐败无处生根的地方，政府能力总是极弱，甚至趋近于零。

　　当腐败削弱政府能力的时候，它同时又制造了许多必须依靠政府能力来加以解决的问题。比如，腐败导致了人们对党和政府的不信任感和不满情绪的不断滋长；涣散了人心，影响了社会成员对改革开放的坚定信心；加剧了价值观的混乱和倾斜，致使人们普遍陷入理想和信念麻木不仁的状态；极大地败坏了党风，毒化了整个社会风气，使社会整体道德水平滑坡；由于政府行为的不规范而诱导了整个市场变形和扭曲；由于资源和利益分配的不平衡和不平等，诱使一些人违法犯罪。而解决这些问题，决不是任何社会组织可以承担得起的，必须由政府来承担重建健全社会责任。但是，政府能力在腐败中受到极大的削弱，政府就会表现出力不从心的状况。这无异于是在政府与社会的良性互动之间打上了一个“死结”，而腐败就是这个“死结”的始作俑者。所以，当前一切致力于提高政府能力的行为，都必须让位于反腐败的斗争，只有当反腐败的斗争取得了一定的成绩之后，其它提升政府能力的方式方法才能发挥作用。

　　总之，行政改革仅仅搭建起了构筑政府能力的框架，却并没有完全实现政府能力的提升。相反，在某些方面却存在着政府能力下滑的情况，以致政府只有容忍腐败才有能力，不能容忍腐败就没有能力。这是一个极其危险的信号。所以，在行政改革达到了其直接目标之后，政府能力的构筑在很大程度上就取决于能否根除腐败。根除了腐败，政府就有可能获得其应有的能力，如果无法根除腐败，政府的行政改革就会变成一场流产的运动。

　　注：

　　〔1〕世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第155页。

　　来源：《南京社科科学》2001年05期