[摘　要]　对于公共行政来说，近代发展起来的官僚制组织结构和体制，是一个责任中心主义的体系，它在形式合理性和工具理性的原则下，片面追求行政责任的制度化设计，忽视了行政人员的信念以及建立在信念基础上的道德责任，以至于官僚制在今天已经成了官僚主义的代名词。其实，任何责任都是建立在信念的基础上的，只是有了某种信念，人们才会产生相应的责任意识。在中国古代的社会治理理念中，包含着对“德治”的强调，它的现代合理性就在于突出了行政人员的信念因素。公共行政是以为人民服务为根本宗旨的，政府的体制设置和行政人员的行政行为都必须建立在公共利益至上的信念基础上，只有这样，政府才可能成为一个对人民负责的公共行政体系。

　　[关键词]　公共行政；官僚制；责任；信念

　　[作者简介]　张康之（1957-　），江苏徐州人，中国人民大学教授，博士生导师，哲学博士，主要从事行政伦理学的研究。

　　一、官僚制是一个责任中心主义的体系

　　马克斯?韦伯认为，西方社会对“合理化”的追求反映了一种效益和效率的精神，是一种追求最大效益、最高效率的“精打细算”的设计。现代官僚制就是“合理化”的产儿，它体现的是科学精神。在公共行政领域中，官僚制把官僚即行政人员的责任也包容在技术化的设计之中了。也就是说，现代官僚制是西方理性传统与现代化大生产相结合的产物，它以规则的可预测性，即“对种种‘客观’的目的的理性的权衡”克服了“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价”[1]。

　　根据韦伯所做出的概括，现代官僚制的主要特征是：（1）公职的等级制排列，整个地构成一个金字塔型的权威结构；（2）系统分工，每个公职人员或职位都有其明确的职责和权力范围；（3）得到一致运用的行为程序规则；（4）非人格化，祛除对象的特殊性，官僚在与组织内外的人员接触时，一律秉公照章行事；（5）官员政治中立并实行功绩制原则。

　　在韦伯看来，官僚制在公共行政领域中的科层结构导致了行政权力的两种分配方式：一是结构性分配，即根据行政权力的层次性不同而对其所进行的纵向垂直性划分，形成了结构性权力，从而使行政主体呈现出等级差别；二是功能性分配，即根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力所进行的横向水平性分割，形成功能权力，从而使行政主体呈现出专业差别。这种分配结构形成精密的上下级制度和等级制。静态结构是行政权力动态运行的基本框架。这个框架是否严密、科学、合理，同行政权力的良性运行紧密相关。体现政府效能的行政管理也必须以这个框架为基本依托。其中，最为基本的精神是下级对上级的服从，这是官僚制赖以建立的基本要求。但是，下级对上级的服从在现代官僚制之中所体现出来的是“并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他”。所以说，官僚制的科层体系是一个官员“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。[2]

　　从官僚制的这些特征中可以看出，在官僚制的组织结构中，人是与具体的岗位联系在一起的，岗位的任务也就是他的任务，岗位的功能也就是他的功能，个人不需要有什么信念，不需要有独立的价值判断。如果有了这些因素，反而会对他履行岗位上的职能有所妨碍，他只要把岗位的任务、岗位的功能转化为他个人的责任就可以了。所以说，官僚制的组织对于其组织中的个人来说，就是一个纯粹的责任体系，而且是一种单向的、定点的责任体系。官员只要承担了这个岗位上的责任，也就做到了对这个官僚体系负责，他也就是一个绝对合格的官员了。至于这个官僚体系在整体上是一种什么样的情况和属于什么样的性质，他根本不需要考虑。因为官僚制体系的“形式合理性”是作为这个官僚体系中的一颗棋子的官员所无法理解和把握的，他只要在官僚制体系的设计者为他确定的位置上完成他的任务就可以了。这也就是说，官僚制体系中的行政人员，不需要考虑他的行政行为的性质，他的行政行为的性质是由官僚体系针对于他的先验确定，他也不需要有维护公共利益的动机，更不需要去考虑所谓代表公众意志的问题。

　　当然，我们说官僚制是一个责任中心主义的体系，也包含着它在整体上具有责任的性质。但是，这种责任是属于另一个层次上的责任。如果进行具体的分析的话，我们可以看到，以现代官僚制为组织结构形式的公共行政具有这样两个层次的责任。第一个层次的责任是政府的责任，即政府作为一个整体的责任，这主要是属于政治责任的范畴。在西方国家，承担这种责任的表现往往是以责任内阁制政府的形式出现的，即行政机关是由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。第二个层次的责任是指行政人员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。对于第一个层次的责任，西方国家由于普遍实行官僚制的公共行政体系，所以从表面上看是能够以官僚制体制的整体而做到对代议机关负责的，而且西方国家也大都为此设立了相对完善的监督控制体系。但是，对于行政人员的责任问题，除了在体制的完善化方面一再做出努力外，并没有找到切实可行的保障措施。

　　目前看来，对于行政人员的责任保障体系的建设还是不具有逻辑的系统性的。因为外部控权仅仅能够达到对行政人员的一些特殊部分即所谓政务官员的控制，而对于一般的行政人员，即事务官员的控制，则依赖于官僚制体系自身的客观性设置，是通过官僚制体系的组织结构和行政程序的形式合理性的增强及技术化程度的提高，来为行政人员的岗位责任能够得到较好的履行提供保证的，至于行政人员的个人信念、主观动机都被祛除掉了。

　　二、责任中心主义的局限性

　　韦伯认为，在一切行动的领域中，责任都是优先于信念的。因为责任可以使人变得理性，而信念则可能会使人盲从。他说，信念的持有者总是“去盯住信念之火，不要让它熄灭，他的行动目标从可能的后果看毫无理性可言”。相反，责任则教会人们必须顾及自己行为可能产生的后果。[3]公共行政是一个行动的领域，所以，根据韦伯的观点，在公共行政的领域中，是不能够包含着信念的因素的，只有责任才是这个领域中必须突出的内容。的确，在历史上，信念是一再表现出令人盲从的情况，那是信念的非理性状态。但是，我们不能由于信念在历史上的表现而一概抹杀信念对于一切行动的意义，因为对信念所做出的一切批评也是可以同样在对责任的批评中得到其映像的。

　　此外，对于信念在历史上所导致的结果也是需要做出具体分析的。我们认为，更多的是由于信念的内容而导致了人们盲从的后果。在公共行政领域中，如果真正建立起了公共利益至上的信念，那是无法设想这种信念会转化成一种非理性的信念的，也就是说它不可能把人引向盲从。

　　可见，就像人们没有因为责任的概念和行动中的责任机制没有取得人们预期的结果而否认责任对于人的行动的意义一样，我们也不能因为信念的问题曾经与非理性的盲从存在着某种关联而否认信念对于行动的意义。关键是要对信念问题做出具体的分析，要解决人们应当树立什么样的信念这一根本性的问题。

　　应当承认，官僚制体制的形式合理性和技术化的体制设置，在一定的程度上是能够对行政人员的岗位责任做出规定的。但是，当官僚制体系做出规定时，这些规定肯定是一种不完全的规定，是一种关于行政人员的最低限度的责任的规定，而且也主要是对程序意义上的责任做出规定，对于积极意义上的责任则无法做出规定，甚至提出这种愿望也是不可能的。也就是说，法律制度的设计，至多只能做出行政体系按照什么的程序运转，行政人员的行政行为在政府体系的运转中处于什么样的位置等方面的规定，而对于政府体系运转的结果以及行政人员行政行为的具体内容则无法做出明确规定，更不可能要求行政人员在行政行为发生的过程中采取何种的态度。反过来说，官僚制的形式合理性也会遇到合理性问题的挑战。比如，建立在形式合理性基础上的法律制度，有时就无法判断一项公共政策是否合理，即使它在一个较短的时期内是合理的，如果放在一个较长的时间段来看，它又可能是不合理的。行政人员的行为也是如此，他的行政行为可能是完全合乎法律制度的规定的，然而却可能是不合理的，甚至是对公共意志的直接挑衅。所以说，法律制度不可能对行政人员的责任做出精确的界定，在一定程度上，也可能无法对政府总体上的责任做出精确的界定。

　　在20世纪，官僚制在工商企业管理中取得了巨大的成功，这是责任中心主义成功的表现。但是在公共行政中，责任的确定历来都表现出了极其模糊的性质。因为，根据合理性的原则，现代官僚制的科学化思路和技术化设计要求必须有着精确的计算，然而，在公共行政领域中进行定量化设计却是极其困难的。安东尼?唐斯就认为，“政府官僚部门的一个重要特点之一就是产品的非市场性质”[4]。沃尔夫也指出，政府部门的产出是一种“非市场产出”。由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，它所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，这些产品或服务并不进入市场的交易体系，不可能形成一个反映其生产的机会成本的货币价格。所以，行政部门的产出是一种“非市场产出”。同时，正如沃尔夫指出的那样，非市场产出“通常是一些中间产出，也即充其量是最终产出的‘代理’……间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的”[5]。政府在总体上的这种非计量性质，决定了行政人员的行为也无法计量化。在一个不可计量的领域中，如何精确合理地确定人们的责任呢？如果强行确定责任，那么这种责任也一定是模糊的，进而会在总体上形成责任中心主义的悖论。

　　根据官僚制的设计，责任是与权力成正比的，要求官员承担一定的责任，也就需要赋予他相应的权力。但是，权力与责任往往出现相分离的情况，一些行政官员，仅仅拥有权力而回避责任，他们往往把权力掌握在自己手中而把责任推给制度体制甚至别人。对于一些出于公共行政公共性原则而本应由他承担的责任，他往往推托说“制度或体制没有这样的规定”。这也就是我们常说的官僚主义现象。官僚主义现象是官僚制体制中最为普遍的现象，在官僚主义的背后还存在着隐蔽的权力与责任的分离，那就是运用公共权力谋取私利的行为。这种情况就不仅仅是对责任的回避了，而是对责任的挑战，即把责任作为权力的对立物而一脚踢开的做法。

　　从官僚制发展的历史来看，现代官僚制要求在制度框架下建立“命令—服从”关系无疑是它的积极方面，也正是这一点使它与传统的世袭官僚制在本质上区别开来了。因为世袭官僚制中的服从，是一种笼罩在权力控制之下的忠敬关系，无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。受这种传统影响的现实行政，其职责的明确划分限制不了行政行为的超越权限实施，以不受制约的权力为基础的行政违规行为比比皆是，亦无人深究。现代官僚制在扬弃了世袭官僚制的权力服从关系的过程中，把世袭官僚制服从关系中的价值基础也一并抛弃了。在笔者看来，世袭官僚制的价值基础应当改变，但那是指它的内容应当改变，而在官僚制中包含着价值因素这一点是有其存在的合理性的。也就是说，应当用新的伦理关系、价值观念和道德意志来取代世袭官僚制中的那些过时的价值因素，并将其与现代官僚制的合理性形式结合起来，才有希望建立起真正科学合理的公共行政体系。

　　三、中国传统社会治理模式中的“德治”信念

　　在世界上，每一社会都有其独特性。这种独特性的根源在于什么？学界目前比较流行的看法是认为其根源在于文化。这种看法当然是对的，但我们还必须进一步探求文化差异的根源。文化差异的根源又是什么呢？笔者认为，就是作为文化深层结构的价值体系和作为价值体系内在灵魂的价值观念。不管人们是否自觉地意识到了它，每一个社会都有一种占统治地位的价值观念体系，正是这种价值观念体系规定着整个社会运作的内容和方式、运动的目标和方向，规定着整个社会的性质和面貌。无论在历史上还是在现实中，都可以看到：价值目标、观念不同，规定着一个社会是民主社会还是专制社会，是自由社会还是极权社会；价值手段、观念不同，规定着一个社会是市场经济社会还是自然经济或产品经济社会，是竞争社会还是保守社会，是开放社会还是封闭社会；价值规则观念和制约观念不同，规定着一个社会是法制社会还是德治社会。而价值观念表现在人的行为领域中就是信念。

　　近些年来的比较文化研究认为，在中国传统文化中比较重视信念，中国的传统文化是以信念为特征的文化。与中国传统文化不同，西方文化所突出的是责任，是一种责任中心的文化。信念中心的文化相信人的道德能力，所以必然会发展出一种所谓“人治”的社会治理理念；而责任中心的文化，是不相信人的道德能力的，必然寻求外在约束的路径，所以发展起来了“法治”的社会治理理念。这种概括是有一定道理的。但是，在根据这种认识得出结论的时候，往往出现了偏颇，那就是走向了怀疑人的道德能力的方面，盛赞西方“法治”的社会治理理念，要求效仿西方的社会治理模式，彻底废除中国传统的社会治理模式。如果说确实存在着两种社会治理理念和模式的话，我们可以说，这两种不同类型的社会治理理念和模式都是畸形的、片面的。一种健全的、完善的社会治理理念和模式应当是两者的有机结合和统一。当然，西方社会从近代以来，一直以经济上的骄人成就而傲视全球。仅仅有了这一点，是否就能够证明其社会治理理念和模式一定是最优的呢？笔者认为，这是不能够证明的。不要说这种社会治理理念和模式仅仅在其成功的200年后就暴露出了诸多缺陷，给人类带来了各种各样的恶果。从另一个方面来说，即使它已经取得了一千年的成功，那也只能证明其过去而不能证明其未来。也正是由于这个原因，理论的分析才有了生存的空间。如果仅用历史去证明一切的话，那么除了历史学之外，一切人文社会科学就都没有存在的必要了。而科学的分析恰恰告诉我们，人之所以为人，就是因为人还有着包括信念在内的价值追求，如果那些外在于人的规范不能够促进人的价值追求，反而扼杀了人的理想、信念的话，那么人终将会有一天而不再是人了。如果人都不存在了，那么人类的社会不也就成了动物的社会了吗？而且是一种远远脱离了自然和谐状态的动物社会。所以，我们看到，在公共行政中，忽视了人的信念虽然还仅仅是一个很短暂的时期，却已经用腐败、滥用权力、责任心丧失等消极后果来回报了我们，如果再不加以纠正的话，又将会出现什么样的后果呢？

　　对中国封建社会的社会治理方式做出激烈的批判是应该的。我们知道，在中国长达两千多年的封建统治期间，先后建立了中央集权、分层管理的“世袭官僚制”和“科举官僚制”，并发展出一套严密的组织机构和治理制度。但是，由于中国传统官僚体制中固有的专断独裁特征以及历代官制上的弊端，再加上盘根错节的宗法势力的影响，中国始终未能建立起理性的政府权力和法律秩序。科举取士虽然实现了知识分子向官僚体系的流动，但他们与皇帝毕竟是一种以父子关系为比附的带有强烈人伦色彩的人身依附关系。各级官员升迁的标准乃是个人是否具备作为一个可资信赖家臣的忠诚，并不看重行政专业知识。可见，中国古代严密的官僚体制在整个统治形态上只能是人治，其基本功能只能是推行专制主义的工具。所有这一切，都证明中国传统官僚制是一种落后了的官僚制形式，是无法与西方现代官僚制相提并论的。

　　现代官僚制是与现代民族国家、法治、工业化、合理化、专业的技术官僚制度相联系的产物。而在中国古代的官僚组织中，不可能培育出现代的理性精神，所遗留下来的似乎只是令人“十分痛恨的官僚主义”[6]。但是，在这样对中国传统的官僚制与西方的现代官僚制进行比较的时候，我们所注重的仅仅是形式的方面。在形式的方面，我们可以说中国的传统官僚制是一无是处的。但如果我们不满足于这种形式上的比较，而是深入到官僚制的实质性内容方面进行分析的话，就会发现，在中国传统官僚制的封建形式之中也是包含着一些有价值的因素的，这些因素可以用来补救现代官僚制责任中心主义体制设置上的缺陷。

　　考察中国传统的治理理念就会发现，它是一种通过完善“官”的道德修养来提高其道德责任感的。也就是说，中国传统文化注重人的内在德性的修养，追求的是“人皆可为圣人”的道德自觉。认为人皆具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。并把“内圣”与“外王”统一起来，企图用“内圣”来指导“外王”。“内圣”是指内有圣人之德；“外王”是指外施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事功的建立，属于外王的范畴。儒家认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。人如何才能成为圣人？儒家提出了“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则。孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而由人乎哉？”[7]“我欲仁，斯仁至矣。”[8]“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，所以要修己以求仁。在儒家看来，只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。显然，这是注重道德自律的价值的，是一种试图通过人的道德自律而实现对“官”的岗位责任的超越。引申地说，也就是道德责任至上的理论设置。如果我们摈弃其封建内容，它的道德逻辑价值可以成为现代公共行政建设中最有意义的因素。

　　四、责任与信念的统一

　　如上所说，近代以来所确立的并在韦伯的官僚制中得到典型体现的价值中立原则，使作为一个整体的公共行政体系只对代议制机构负责，而对社会、对公众则放弃了其责任感，在政府部门的行政人员那里，则表现为严格的规章制度运行，个人情感因素被彻底排除出了行政过程，行政人员成为政策执行的工具。行政人员对制度的技术性依赖越大，政府在整体上和在行政人员这两个层次上的责任感就越低。我们知道，行政体系是一个权力体系，结成权力体系的是那些掌握权力的人，如果掌握权力的这个集团中的每一个人都丧失了责任感，仅仅依靠外在的规定来强化他们的责任的话，这个权力体系就会背离其公共性质，而变异为权力集团专属的权力，从而会处于与社会、与公众相对立的境地。那么，对于掌握公共权力的行政人员来说，有没有在责任的问题上恢复个人主动性的可能性呢？回答是肯定的，那就是他不应当成为个人利益的奴隶，只要他能够从个人利益的狭窄圈子里走出来，他就能够不在权力体系中处于被动的地位。

　　其实，任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行。如果责任不是转化为个人的信念，人就自然而然地会尽一切可能来回避这种责任。一个政府官员，如果没有建立起维护公共利益的信念，他也就不会承担起维护公共利益的责任，无论制度的设计多么完善，他在维护公共利益方面也不会表现出热情，甚至有可能在产生了个人的利益要求的时候，就会破坏公共利益。而我们上面所分析的第一个层次上的责任，即政府作为一个整体承担的责任，如果不是建立在全体行政人员都能够较好地承担自己的责任的话，也就会成为一种空洞的幻想。而一旦行政人员回避责任的做法成了一种风气，那么政府官僚制的设计无论多么的精密，政府的总体责任也无法得到履行。所以说，对于官僚制的形式合理性而言，责任的问题是其关键。如果避开责任的问题不谈，官僚制的形式合理性设计都是可取的，但是一旦涉及责任的问题，官僚制体系祛除价值判断的做法就完全暴露出了其缺陷。因为责任的外在规定本身也是属于价值的，对不承担责任的任何惩罚性措施，都无非是为了唤起行政人员的责任意识，而这个责任意识本身就是以价值因素为内容的，是对责任的性质的信念。

　　所谓信念，是人对某种现实或观念深信不移的精神状态，它是人们在生活实践中实际地体验了怎样想、怎样做才有益和才有效的基础上形成的思想与行动的模式。信念是对现实所做的一种价值判断和推论，它所揭示的内容总是同人们认为“应当”抱有的态度和“应当”采取的行动有关。不过，个人的信念与一个整体所拥有的共同信念又是有区别的，个人在经验事实中可能会形成一种信念，这种信念如果与整体的利益相冲突的话，那么这种信念就是一种不良信念，是应当破除的。当然，个人信念由于直接来源于经验事实，是一种不稳定的信念，是容易改变和可以加以塑造的。但是，如果整体信念长期受到了忽视的话，那么个人信念就会不断地凝固在人们的意识中，并外显为一种行为的惯性。现代官僚制由于忽视了行政体系中的整体信念，以至于纷乱的个人信念对公共行政形成了严重的冲击，导致了权力的滥用和以权谋私等腐败现象。

　　为人民服务已成为当代公共行政的根本宗旨和基本理念。政府在总体上的责任与行政人员个人的责任是一致的，而不是像现代官僚制的设计原则那样，政府的总体责任与行政人员的个体责任是分立的甚至无关的。公共行政必须首先建立起服务于民众的普遍信念，才可能在这种信念的基础上明确责任。在这里，信念是先于责任的，信念是责任的支柱，也是责任发生的机制。服务民众是一种行为表现，它的实质内容就是维护公共利益。服务民众的信念也就是公共利益至上的信念。所以，行政人员的行政行为必须以为人民服务为宗旨，必须贯穿公共行政公共性的信念，不仅在政府的制度设计和体制设置上要体现出公共意志，而且要把公共意志作为行政人员必须加以执行的信念。公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标，任何脱离这一目标的行为，都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚的话，也应受到道德的谴责。

　　总之，责任不仅是一个法律性的制度性的规定，而且是与信念联系在一起的，是一种道德的自觉。一般说来，法律制度所确立的责任，是作为基准而存在的，是一种最低限度的责任，它只是出于抑制行政人员作为人的恶的一面而做出的设置，但对于张扬行政人员善的一面来说，却无法发挥作用，甚至使所有的行政人员都仅仅满足于履行最低限度的责任，以至于出现整个政府体系中不再有任何履行责任的主动性了。因此，对于公共行政来说，法律制度规定的责任是消极的责任，是被动的责任，而积极的责任则是道德责任，它使行政人员在充分地履行了责任的过程中，获得自我价值实现的感受，在没有较好地履行责任的时候，受到道德良知的谴责。　道德责任不仅是法律责任的补充，而且是法律责任的提升。如果行政人员能够具有充分的道德责任意识，他就能够超越法律制度对他的岗位责任的一切规定，使他的岗位责任得到最充分的履行，并在这种履行岗位责任的过程中，使法律制度的不充分性得到补充，使法律制度的一切不适时的和不正确的规定得到纠正。

　　[参考文献]

　　[1]　马克斯·韦伯．经济与社会（下卷）[Ｍ]．北京：商务印书馆，1997．301．

　　[2]　马克斯·韦伯．经济与社会（上卷）[Ｍ]．北京：商务印书馆，1998．243-251．

　　3]　马克斯·韦伯．学术与政治[Ｍ]．北京：三联书店，1998．107．

　　[4]　缪勒．公共选择[Ｍ]．上海：上海三联书店，1993．157．

　　[5]　沃尔夫．市场或政府[Ｍ]．北京：中国发展出版社，1994．45．

　　[6]　王亚南．中国官僚政治研究（再版序言）[Ｍ]．北京：中国社会科学出版社，1997．1．

　　[7]　论语·颜渊．

　　[8]　论语·述而．

　　来源：《中国人民大学学报》2001年第3期