2019年11月07日 星期四
把握服务型政府研究的理论方向
作者张康之              日期:2013-03-15               阅读:5036 次

 张康之,现为中国人民大学公共管理学院教授。首届全国优秀博士学位论文奖获得者。中山大学行政管理研究中心兼职教授。主要研究领域为行政学理论,曾获得“吴玉章奖”、“中宣部五个一工程奖”、“华东地区优秀图书奖”等,并多次获中国人民大学优秀科研成果奖。他是我国最早提出“服务型政府”理论的学者之一。

  自1998年服务型政府概念被提出后,中国行政学界以及政治学界在这方面虽作出了许多积极探索,取得了一大批理论成果,并对中国行政改革的实践产生了直接影响,但事实上,中国对服务型政府的研究还处在起步阶段。鉴于此,我们更应注重把握服务型政府研究的理论方向。

  “服务型政府”概念提出是中国学者的贡献我

  国学者提出服务型政府这个概念不是偶然的。在抗日战争胜利前夕,老一辈革命家即面临着建立一个什么样的国家和什么样的政府的问题。当时摆在他们面前的有西方国家的既成政府模式、苏联的实践以及孙中山的构想等,是在这些既成模式和思路中作出选择,还是独自地进行探索呢?显然,老一辈革命家们选择了后者,其基本精神反映在《论联合政府》这篇文献中。但是,这篇文献所提出的是一些原则性的构想,因为它没有明确地提出服务型政府的概念,也没有把那些原则性的构想转化成系统的和明确的实践方案。以至于后来在社会主义建设的过程中,在应当建立一个什么样的政府来领导中国的社会主义事业的问题上,长期没有得到解决。在这一时期,中国政府主要依靠老一辈革命家的为人民服务热情和直接的现实需要来领导。

  《为人民服务》这篇文献曾被突出到一个显著的位置,但是,这篇文献所包含的更多的是关于人的行为层面上的指导方针,而不是关于政府模式问题的思考。所以,中国长期以来没有解决好建立一个什么样的政府的问题。

  改革开放后,中国政府经历了几次行政改革,关于建立什么样的政府的问题成了一个引人思考的话题。特别是行政管理学这个学科的恢复和重建,使政府模式建构有了专业化的学科基础。最为重要的是,在1998年,以“机构改革”为名义的一场行政改革运动轰轰烈烈地开展起来,在行政改革的感召下,究竟应当建立一个什么样的政府来领导中国社会主义事业的问题成了思索的对象。在这种情况下去重读《论联合政府》,豁然开朗,我们提出了服务型政府的概念。

  在某种意义上,服务型政府这个概念的提出是中国学者的贡献。认识到这一点非常重要,因为,它可以激励中国学者在这个问题上大胆探索,并自觉地去建构系统的服务型政府理论。需要指出的是,现在存在着一个错误的学术倾向,那就是存在着到西方国家的公共行政理论中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型的做法,更不能容忍的是有些学者竟到18世纪的启蒙思想家的著作里去寻找服务型政府理论模式。一切试图到西方国家去寻找服务型政府的理论和实践模型的做法都是有害的,这不仅是因为它反映了等待收获成果的消极心态,而且会阻碍、误导服务型政府的理论探讨。

  “公共服务型政府”提法可能会对实践造成误导近

  一个时期以来,有些学者提出了“公共服务型政府”的概念,而且得到了广泛的响应,这个概念可能关涉到服务型政府的理论方向问题。列宁在阅读《逻辑学》的时候,深切地感受到,“概念是成对出现的”,这是非常深刻的。当我们使用“服务型政府”这个概念的时候,我们是把它与“管理型政府”对应起来的。如果我们使用“公共服务型政府”这个概念的话,也自然会想到,还有一个“私人服务型政府”。可是,“私人服务型政府”究竟是个什么东西呢?可能是无法给出答案的。政府只能是公共的,是为了公共秩序进行管理的,或者是提供公共服务的。也就是说,根本不可能有一个“私人服务型政府”,既然没有“私人服务型政府”,而又去研究“公共服务型政府”,如果出于文字游戏的话,尚可原谅;如果与现实联系起来的话,可能就会不得要领;如果包含建构性要求的话,肯定会对实践造成误导。

  既使我们不对“公共服务型政府”的概念进行追问,那么从理论的角度来看,“公共服务型政府”必须建立在两个理论假设之下:其一,我们已经建成了一个不再会被改造和超越的政府了;其二,我们可以完整地把西方国家的政府模式搬到中国来。这样一来,我们的工作就只需要在微观的层面以及行为的层面去改善公共服务就行了。即便如此,提出“公共服务型政府”又有什么意义呢?事实上,“公共服务型政府”作为概念是经不起学术推敲的;作为理论,可能会对实践造成误导,即扰乱服务型政府建设的目标,从而把服务型政府建设导向公共服务的点滴改进方向上去。

  对于中国来说,如何去建立起一个能够领导中国社会主义建设的政府的问题,一直是一个持续不断地加以探索的问题。而且,改革开放以来,中国进入了一个特殊的历史时期,一方面,我们需要迅速补上工业化的“课程”,另一方面,全球又进入了后工业化的进程,我们必须与世界一道承担起解决后工业化“课题”的任务。面对这样一个极其复杂的现实,首先需要解决的恰恰是建立起什么样的政府模式的问题,我们需要通过多次甚至持续的行政改革去探索建构新型政府的途径,如果因为提出“公共服务型政府”的概念而冲击了行政改革的追求,可能会造成非常消极的结果。

  服务型政府:更好、更高形态的政府模式农

  业社会的政府是一种统治型的政府,这意味着改革开放以来致力于工业化的中国是不能用这种类型的政府来领导中国社会主义建设事业的。同样,中国从20世纪80年代中期开始,也感受到了后工业社会的压力,这又意味着西方国家近代以来建构起来的那种适应工业社会要求的管理型政府模式不能被原样照搬到中国来。事实上,西方国家自20世纪70年代开始,就一直因为受到后工业化的压力而提出改革政府或重建政府的问题。既然西方国家都试图通过行政改革扬弃既有的政府模式,我们有什么理由去套用西方的管理型政府模式呢?特别是中国面对着工业化与后工业化两个过程一起走的现实,即使我们套用了西方国家近代工业社会的政府模式,也是不适用的。所以,我们需要一种更好、更高形态的政府来领导中国的事业,这个政府就是服务型政府。

  适应工业社会要求的政府,或者说资产阶级政府往往被表述为“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”等,如上所说,在理论上还存在着“民主政府”的设想(尽管这种设想从来也未成为现实)。服务型政府是不能被归结为这些概念的,在理论探讨中,任何把服务型政府归结为上述概念或与它们相并列的做法都是极其错误的。服务型政府作为一种更高形态的政府类型虽然包含着上述概念指称的全部内容,却不能归结为它们,更不是它们的拼凑和杂糅,而是对它们的超越,是一种面向后工业化现实的政府模式。

  具体地说,服务型政府的建设应当在以下8个方面作出努力:第一,不是控制导向,而是服务导向的政府;第二,不是效率导向,而是公正导向的政府;第三,是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府;第四,是包含着合作和信任整合机制的政府;第五,是德治与法治有机结合的政府;第六,是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府;第七,在行政人员的行为层面上,是行政自由裁量权得到道德制约的政府;第八,是超越了回应性的前瞻性政府。在政府与社会的关系方面,或者说在政府实现自己的方式和路径方面,它既不是近代早期的自由放任型政府职能模式,也不是20世纪的干预型政府职能模式,而是一种引导型的政府职能模式。

  当然,这些设想是极其原则性的,需要在进一步的研究中来加以丰富。特别需要指出的是,我们面对的情况是社会的复杂性和不确定性正在迅速增长,已有的任何一种政府模式在这种复杂性和不确定性面前都显得非常笨拙,以至于复杂性和不确定性的因素经常性地演化成危机事件。所以,我们必须根据复杂性和不确定性与日俱增的现实,去研究和建构服务型政府这一新型政府模式。

  (作者为中国人民大学公共管理学院教授)

  《人民论坛》 (2006年 第五期)

来源:人民网-《人民论坛》



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