根据传统的政治与行政的二分原则，公共行政的体系是属于政策执行的领域，公共政策的制定则属于政治的范畴。政治与行政的二分，其准确的含义就是公共政策的制定与执行应当严格地区分开来。在公共政策的制定中，价值因素是考量的重点，而在公共政策的执行中，着重考虑的则是行政机构、体制和程序的科学性。也就是说，传统的政治与行政的二分在表现上是公共政策的制定和执行的分开，而归根结底则是科学与价值的二分。因此，在专门化的行政学研究中，追求科学化的工具理性，即目的合理性得到了充分的张扬，而旨在突出价值理性的实质合理性则被排除在公共行政的研究之外。从20世纪官僚制理论的发展来看，韦伯及其后继者都是在公共行政的科学化追求中剔除公共政策执行中的价值考量的，从官僚制组织的构建，公务员制度的实施，到行政程序的合理－合法性，都极力推动科学与价值的分立甚至对立。

　　但是，当西蒙提出“管理就是决策”的论断时，无疑是对传统的政治与行政二分原则下构建起来的理论范式提出了挑战。因为，行政作为公共政策的执行，实际上是体现在公共行政的日常管理中的，行政在某种意义上就是由政府及其工作人员所承载的管理活动，把行政与管理联系在一起，已经成了这个学科的自然约定。在西文中，行政可以理解为管理；在中文里，行政管理是被作为一个复合词看待的。既然在政府活动的意义上，行政与管理是等值的，那么在西蒙的“管理就是决策”的论断中，就包含着这样的含义：即在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容。

　　从行政学的角度看，西蒙关于“管理就是决策”的论断的革命意义就在于逻辑地提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中，管理学家们强调确定目标的科学依据问题，但是，认真地考虑起来，任何目标的指向都只能从价值的意义上来加以把握。而且，我们可以说，目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开，其价值特征也就愈益突出。所以，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的，问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表意见，但当人们认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的，而进一步的逻辑推论就是，科学与价值是相统一的。遗憾的是，西蒙的这一论断对于行政学的革命意义并没有被人们充分地意识到，人们往往是从一般管理学的意义上来理解西蒙的。这对于行政学的发展来说，不能不是一个很大的损失。

　　20世纪的后半期，公共政策科学得到了显著发展，甚至有人认为公共政策科学已经可以称得上是一门独立于行政学和政治学的专门学科。但从它在总体上接受了行政学的科学追求这一思路来说，它并没有走出行政学为它框定的界域，在某种意义上，公共政策科学实际上是在科学的名义下牺牲了公共政策作为科学的研究对象的完整性，这也就是公共政策科学与实践相分离的根本原因。以至于这门科学现在已经走上了反科学的方面，以案例分析来取代科学的思考，以案例陈述代替科学理解。即使是这样，也不得不为了科学理解而精心地挑选案例，做一些削足适履的工作。当然，案例是完整的整体，不管对它进行怎样的科学加工，也无法掩盖其所包含着的价值因素。这也反过来证明，真正能够称得上科学的公共政策科学必然是包含着科学与价值的有机整合的。

　　一般认为，政治与行政二分原则的提出，为行政学的发展开辟了一方独立的领地，使它不再以政治学的附属学科出现。其实，行政学在管理学、政治学、社会学等许多学科面前，常常有着学科边界不清的尴尬，它无法以研究内容来为自己划界，而只有以研究对象为自己划界。这就说明，单纯把行政定位在公共政策的执行上，并没有赢得行政学独立发展的空间，反而限制了行政学的发展，使它无法包容一切涉及价值因素的研究内容。不仅对于科学的发展来说是这样，而且对于实践来说也是有害的。有时我们想，如果政治与行政二分原则的提出，不被理解成行政学的发展契机，而被理解成对近代以来资本主义社会的一个矛盾现象的解释，可能会更加合理一些。可惜的是，威尔逊不满足于理解现实，而是极力想为实践找出理论根据，所以才出现了今天这种情况。也就是说，近代以来的资本主义社会，在政治方面有着强烈的民主要求，而在行政管理方面出现了权力日益集中的集权体制，把这种情况看作为现实矛盾，寻找解决这种矛盾的途径，可能就会出现另一种结果。但是，政治与行政二分原则的提出，是肯定了这一矛盾的现实，并根据这个矛盾的现实来把行政之研究专门化，以至于在这种研究指导下的行政实践，走上了片面追求科学化的道路，并杜绝了公共行政民主化的可能性。但是，如上所说，公共行政的活动不仅仅是公共政策的执行，而且也时时包含着公共政策的制定，是完整的公共政策过程的实现。在公共行政的领域中杜绝了民主，也就意味着公共政策在很多情况下是属于个人专断的结果。而常识又告诉我们，个人专断是不科学的，甚至是反科学的。这样一来，那种用工具理性去祛除价值理性之魅的科学化追求不正是走到了自己的反面了吗？

　　认识了上述问题，我们就可以明确，公共政策科学是与行政学一体的，是一门科学；公共行政的实践无非是公共政策制定与执行的完整过程，在这个过程中，科学与价值必然是统合于一的。这一点应当成为当代公共政策科学研究和理论建构的基点。

　　从我国的公共政策实践来看，改革开放后，才进入科学思考的视域，对于公共政策的科学化来说，当然还有着很长一段路要走。但是，我们也发现，在许多问题上所存在着的公共政策供给不足，都不是在公共政策科学化的追求中可以解决的，相反，恰恰是政府及其工作人员的服务观念的淡漠所造成的，是价值的缺位造成了公共政策供给上的不足。所以说，不仅在公共政策科学的研究中，我们需要根据科学与价值的统合原则来建构有中国特色的公共政策理论，而且我们更需要在公共政策的实践上坚持为人民服务的原则，一切从公众的利益和社会的发展出发，政府把公共政策的供给作为为社会为公众服务的手段，为了更好地实现为人民服务的目标去追求公共政策的科学化、民主化，尽可能在公共政策的需求、生成和供给的过程中广泛吸纳公众的参与。

　　来源：《江苏社会科学》2001年06期