一、城镇就业难的宏观背景分析

　　无任是企业下岗人员 再就业，还是军队复退转业军人的安置和大中专毕业生的就业，已经不仅仅属于城镇失业问题的范畴；而城镇失业问题发展到今天，也已经不单纯属于城镇或局部领 域的问题，而是一个涉及范围更广泛的问题，它已经永远超出了城镇本身的范围；而失业问题，也已经不仅仅是一个政府调控中的经济问题，而是一个影响范围更 大、层次更深刻，解决起来更棘手的社会问题。如果就业问题解决不好，这一关系民生之命运的大事有可能演变成一场社会危机和政治危机。在国外，因失业问题而 民怨沸腾，最终导致部长辞职、总统下台的事已不是什么新闻。因此，要回答前面提出的问题，首先需要对就业难的宏观背景作一分析，使我们在一个更广的领域、 更高的层面看到其问题的重要性、严重性和紧迫性，同时也帮助我们以更广的视野寻求解决城镇就业问题的良策，努力避免头痛医头、脚痛医脚的做法。

　 　1、劳动力供给压力巨大，供求比例严重失衡。第五次人口普查结果显示，2000年我国劳动力人口为9.37亿，就业人员7.2亿（其中农村4.89，城 镇2.31亿），两者相减，尚有2.1亿的劳动人口没有就业，当然其中包括部分在校学生和丧失劳动能力的人。而且从2000年2010年，每年新增劳动年 龄人口1200万。从2001年与2000年的比较来看，全国城乡新增就业岗位仅950万个，就新增部分而言，每年就有250万的就业岗位缺口。据有关方 面分析，农村的实际剩余劳力就达1.5亿之众。

　　2、城市里有2000万人需要找工作，压力很大。一是新增的劳动年龄人口800万，二 是往年积余下来的约800万，三是2003年3月底有下岗职工400万，四是2003年大中专毕业生212万，减去一些再就业中心撤消后一些下岗职工去城 镇登记失业等因素，城镇至少有2000万人处在失业状态，而2003年尽最大努力新增的就业机会只有800万个。城镇登记失业率在逐年上升，1985年为 1.8%，1995年为2.9%，2000年为3.1%，2001年为3.6%，2003年争取控制在4.5%。

　　3、城乡二元结构及 城乡之间发展的不平衡使城镇就业面临双重压力。人往高处走，水往低处流，这是自然规律。当城市的发展机会、收入远远多于农村时，大量的农村劳力就会涌向城 镇。因此，城镇的就业一方面要承受自身的存量与增量的压力，还要承受来自规模庞大的农村进城务工的劳动力的挤压。

　　4、正规部门就业人数大幅度下降。1995年时国有和城镇集体单位职工人数有1.40亿，2000年为0.93亿，2001年降至0.86亿，平均每年以近一千万的速度递减。这些降下来的人给城市就业又增加了新的难度。

　 　5、农村新增就业岗位十分有限，其中乡镇企业对劳动力的吸纳能力升降不定。1990年乡村就业人员为4.77亿，1995年为4.90亿，2001年为 4.90亿，11年期间平均每年增加岗位110多万，而农村新增劳动年龄人口以千万的数字攀升，虽然其中有一部分人去了城镇务工，但积压仍然十分严重。再 看乡镇企业，1995年就业人员为1.28亿，2000年为1.28亿，2001年为1.30亿，六年时间平均每年全国仅增加30多万个岗位，相对于上亿 的农村富余劳力来说，实在少得可怜，无异于杯水车薪。况且随着农业机械化水平的提高，规模经营的加大，效益农业的凸现，农村中就业不足的现象将更加严重。

　 　6、在经济增长的同时，就业未得到相应的增长。众所周知，中国经济长期以来保持了高速增长的势头，但就业并未与此同步，出现了低就业增长甚至无就业增长 的情况。有研究者指出，1997年，我国GDP增长率为8.8%，就业增加了1.1%；1998年GDP增加了7.8%，而就业只增长了 0.5%；2000年GDP增长8%，就业增长了0.8%。这表明，经济结构调整、企业资本有机构成的提高以及对效率的追求，使经济增长的就业弹性降低 了。1979年时每一个百分点的经济增长能拉动就业增长0.44个百分点，到2000年已降到0.1。

　　7、主要靠第三产业拉动就业增 长的情况出现了异常。三大产业吸纳就业的能力是不同的，中国目前就业增长主要是靠第三产业拉动的，一般来说，第一产业经济增长对就业的拉动作用最小，第二 产业要好些，第三产业最大。从1979至2000年间的情况看，第一、二、三产业的就业弹性分别为0.06、0.34与0.57，依次提高。就世界范围内 的情况而言，发达国家第三产业的就业比重和产值比重之间基本上相当，均在73%左右。作为发展中国家，第三产业的就业比重要应该要高于产值比，如马来西亚 为50：41，菲律宾为45：45，巴西为56：50，而中国的情况相反，2001年第三产业的产值比是33.6%，就业却只有27.7%，少了近6个百 分点。 这表明，中国原有计划体制中还有许多束缚生产力发展的制度性障碍，包括第三产业的就业机制，这也为中国就业问题的解决制造了很大阻力。

　 　8、民营经济2001年创造的工业总产值比重虽然已达到55%，就业比重达到了62.7%，而且中央要求“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济 发展”，但由于经济转轨中的许多问题正在理顺、调整之中，一些人的观念也需要进一步更新转变，民营经济吸纳就业的能力在各种束缚中艰难爬升。

　 　9、西方的就业问题是在完成城市化和有比较完善的社会保障机制的情况下发生的，而中国的失业问题是在城市化水平只有36%的农业大国和社会保障体系正在 建立的情况下发生的。城市化水平低，决定了我国还有大量的农村人口需要转移，决定了城镇要不断地承受日益加大的就业压力，决定了农村剩余的劳力会越来越 多。社会保障体系不完备，决定了失业者将面临更大的生存压力，决定了政府解决就业问题的极端紧迫性，决定了因大量失业可能引发的社会不稳定，甚至可能发生 的社会危机。

　　10、加入WTO对我国就业结构、就业体制的冲击也是一个重要的宏观背景。总的来讲，加入WTO对第一产业就业机会的冲 击最大，仅进口粮食一项，同比减少的就业机会大概就有1000万个（按3%的进口量算）；对第二产业的就业机会影响是总量会增加，但其内部的就业结构将发 生巨大调整，有的会增加就业机会，如纺织、服装、食品、皮革制品以及建筑、建材、化工等等。有的会减少就业机会，如冶金、汽车、机械、粮油加工等；对第三 产业而言，加入WTO将面临新的发展机遇，商业服务、零售批发、金融保险等将拥有更多的就业机会。因此，加入WTO对就业的影响，从一、二、三产业来讲， 是一个从减少到增加的过程，加入WTO对中国就业的冲击是一种结构性冲击，由此会出现结构性的失业，即许多岗位招不到合格的劳动力与大量的失业人员并 存。 这都是使中国就业问题复杂化的重要因素。

　　此外还有经济体制转轨、经济结构调整，就业本身的结构性问题等因素也要作为解决城镇就业问题的重要背景来考虑。

　 　快速增长的就业供给，停滞或持续下降的就业需求，由此造成的城镇登记失业率和总体失业率的不断上升，以及导致这一现象产生的其它种种因素，是我们对当前 中国就业形势的一个基本分析和基本判断，也是我们分析任何一个具体的就业现象、就业问题包括城镇失业问题时都应当予以考虑的。

　　二、城镇主要失业人员的具体情况分析

　 　尽管农村的失业人员多、就业机会少、就业率低和新增劳动就业年龄人口会继续大量增加，但由于农民有一定数量的田地作生活依靠，加上长期形成的自我就业和 自然保障观念，所以农村的失业问题并不像城镇这样突出和紧迫。城镇居民如果不能就业，就意味着没有收入，就无力购买生活所需品，生存就会面临威胁。因此， 中国政府始终把城镇就业问题作为一项重要工作来对待。

　　城镇失业人员主要由五部分人构成：企业下岗失业人员，已毕业尚未就业的大中专毕 业生、军队复员退伍转业军人、新增的劳动年龄人口和进城务工尚未找到工作的农民工。之所以把农民工考虑进来，是因为其中相当部分的农民工已经长期生活在城 市，成为了事实上的常住人口，他们未来就业的地点也在城镇。特别是在小城镇、小城市，农民已经在那里买了房子，做起了买卖，已经将田地转手或放弃，不能因 为他们尚未取得城镇户籍，就将他们排除在城镇失业人员之外，这样做，既不客观，也不利于问题的统筹解决。前面所讲的城镇五种失业人员，解决前三种的情况相 对紧迫一些，限于篇幅，下面对这三种失业人员的情况作一简要分析。

　　1、国企下岗失业人员再就业难

　　国企下岗职工呈减少趋势。2000年底全国共有下岗职工657万人，2001年底为515万人，2002年3月底为489.9万人，2003年3月底止为400万人，比2002年同期减少约90万人。总的趋势是在逐渐下降。

　 　国企下岗职工再就业越来越难。1998年为50%，1999年为42%，2000年为35%，2001年只有30%，由此看出，下岗职工再就业率在不断 下降。原因是多方面的，其中与下岗职工主要集中在就业机会少的中西部地区，与下岗职工主要是大龄、无特长、技术水平低的就业群体有密切关系。下岗和失业并 轨工作的加快，将使下岗职工中隐含的失业问题显现化。为了缓解下岗职工的紧张情绪，为给国企改革创造一个好的环境，同时也减轻全社会的失业压力，我们在国 有企业中成立了再就业服务中心。2001年6月底，进入再就业服务中心的有579万人，占下岗职工总数的91.1%。一年后的2002年6月底，有412 万人进了再就业服务中心，占下岗职工总数的89%。进了中心就意味着能领取基本生活费，政府和企业就可以为其代缴社会保险费。但这两项内容均可以通过其它 社会保障途径得以实现。因此，作为过渡性的再就业服务中心不能永久，将逐步取消，使下岗和失业并轨运行，到时“下岗”将成为一个历史概念。按照企业与下岗 职工签订的协议，2001年7月1日前有20%的协议期满要出中心，2001年下半年有37%的要出中心，2002年有33%要出中心，2003年以后有 10%的要出中心。然而，据劳动与社会保障部的2001年6月一项调查显示，因70%以上的下岗职工与所在企业存在债务关系，而处于困难的国企解决不了债 务和出中心后的经济补偿等问题，使出中心的工作严重受阻。但不管困难多大，并轨只是时间问题，

　　大多数下岗职工要求政府帮助他们实现再 就业。2001年6月劳动和社会保障部对10个城市的调查结果显示，有60%的下岗职工希望在政府的帮助下找到工作，而且愿望强烈。其原因，主要是下岗职 工的家庭负担重所致。被调查者中，62%的家庭人均月收入在300元以下；三口之家的占74%；夫妇双方都下岗或失业的占33%。

　　国 有企业下岗职工曾经为国有企业、国民经济的发展做出了重要贡献，有的把一辈子、把全家都奉献给了国企的发展，而且这部分人还为数不少。在深化国有企业改革 和建立社会主义市场经济的过程中，要充分考虑和尊重他们的利益，按照“确保”和其它方面的要求，将他们的待遇落实到位。这是一个事关国企改革能否深入，事 关整个改革能否顺利推进的大问题。

　　2、大中专毕业生的就业压力普遍加大

　　由于受大环境及扩招等因素 的影响，大中专毕业生面临的就业形势越来越紧张。高校扩招的情况。从1999年起，我国高校连续扩大招生规模。2000年、2001年高校招生数分别为 220.6万人、268.3万人，在校学生数分别为556.1万和719.1万人 。而1990年、1995年的招生数分别只有60.9万、92.6万。 2001年比2000年就扩招了47.7万，比1995年扩招了175.7万。在高校扩招和高学历的驱使下，中等专业学校的招生数有所减少，2000年为 132.6万、2001年为127.7万。需要注意的是，普通高校中2001年比2000年的在校生数多出了163万人。

　　毕业生的就 业压力：2001年全国高校毕业生为115万，2002年为145万，2003年为212万，是高校扩招后的第一个毕业高峰年，比2002年增加67万 人，增幅达30%，以后这个数字还将继续增长，2004年会超过250万人。与此同时，必须考虑的一个情况是中等专业学校的毕业生，2000年为 150.7万，2001年为150.3万。在计划经济时期，如同高校毕业生一样，他们也是包分配的。今天他们同样需要工作，也在不停地为就业努力。现在的 情况是：毕业生的数量在不断攀升，而社会上的人才需求却没有相应增长，就初次就业率来说，学历越低，初次就业率越低。例如，2001年从高校毕业的115 万人中，截至当年6月，研究生的初次就业率为95%，本科生为80%，专科生仅为40%。中专毕业生的情况更差。如果按照70%的初次就业率计算，普通高 校毕业生中，2000年有28.5万、2001年有31万、2002年有43.5、2003将有63.6万不能就业，四年累计共有166.6万毕业生无法 及时找到工作，这还不包括 2000年前积压的大批学生，也未包括初次就业率极低的每年上百万的中专毕业生。可以肯定，大中专毕业生的就业形势以后将更加 严峻。

　　女生就业难于男生，同时女生的就业质量也低于男生。江苏的一份问卷调查显示，80％的女大学生表示自己在求职过程中遭遇过性别 歧视，在同等条件下，男生鉴约率要高出女生8个百分点。“只要男生”、“同等条件下男生优先”的情况十分普遍。此外，在同等条件下，鉴约单位对男生拟付的 工资水平高出女生11点百分点。

　　考得好不如报得好。初次就业率在各专业中的分布是不一样的，而且市场对专业的选择越来越细。根据有关 方面对近几年的就业方向统计，以下专业的就业率较高并在将来的就业市场上看好：计算机、通信、电子等信息类专业，职业前景乐观：金融、财经、政法类专业投 资回报率较高；环境科学类、土木建筑类、管理类、外语类专业社会需求将大大增加；机械类、材料类、化工类、仪表类、纺织类等工科专业需求平稳；农业类、林 业类发展空间更大；医药文教类专业继续走俏。大学生就业的五个趋势：有报道指出，近几年大学生的就业呈现出五个特点：到非公有制单位的增多，报考研究生的 增多，出国留学生人数增多，自主创业的增多，到大城市临时打工的增多。这是未来一个相当长时期内值得注意的新动向。

　　大学生就业，不同 的心态决定不同的命运。为了找份较为满意的工作，他们到处打听，四处奔波，只要有可能的地方，就会有他们的身影。四年的大学生活换来的不能是漂泊、失业。 在巨大的压力面前，他们表现出了不同的心态，有的感到特别焦虑，坐立不安；有的期望过高，屡试屡败；有的胆小怕事，不敢面对；有的任其自然，听天由命；有 的在困难面前自暴自弃，缺乏耐心；有的怨天忧人，恨生不逢时；有的敢于面对，能正视现实。……不同的心态很可能因此决定不同的就业命运。

　 　大学生就业的制约因素很多，其中户口首当其冲。户口是一道无形而坚固的屏障，严惩阻碍着包括毕业生在内的自由流动。作为用人单位，需要的是能为我所用的 人才，而户籍制度则不允许用人单位跨地区招聘；毕业生的就业选择，其择业地点应该是自由的，但户籍制度不允许你这样做。我们的城市发展方针也是这样规定 的，即严格大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市。这意味着，越往大城市走，就业越困难。因为户籍的阻隔，既无法落实用人单位的用人自主权，又不 能实现大中专毕业生的合理自由流动，无法做到“人尽其才”，这无疑是对宝贵的人才资源的浪费。

　　其实大学生并未供过于求。2000年 11月1日进行的第五次人口普查结果显示，接受大专以上教育的人数（4571万人）仅占全国总人口的3.6%占全部就业人数的6.2%。之所以出现就业难 的现象，除了大环境的巨大压力外，主要来自大城市、经济发达地区、一些热门行业和紧俏专业。笔者认为，大学生就业难总体上属于一种结构性的就业困难，许多 大学生不是没人要，而是其知识、专业不能适应人才市场的需要。我们大学的教育体制、课程结构、专业设置等提出了挑战。高校毕业生的初次就业率和就业时的初 始工资将成为高校专业、课程改革的一个重要依据。

　　大中专毕业生是国家宝贵的人才资源。国家培养一名大学生不容易，一个家庭培养一名大 学生也很不容易。现在普通高校的统一学费标准，每人每年为：文史类3400元，理工农类3600元，医学类4000元，体育、外语类4800元，艺术类 （艺术院校）8000元；非艺术院校的艺术专业6000元，其他专业类别3400元。热门专业在此标准上可上浮10%，百所重点院校在上述基础上可再加 200元。以一个文史类的大学生四年费用计算，至少也要3万元（何况有的学校还要巧立名目收取各种费用）。这对于一个农民家庭、贫困地区的家庭和弱势群体 中的家庭来说，是极为困难和不易的。如果花了这么多钱，付出了这么多心血，到头来仍毕业无工作，甚至还要家庭来供养其生活，可以想象，这对一个毕业生及其 家庭的打击会有多大。因此，搞好高校毕业生的就业工作，是关系到千千万万老百姓的大事，是关系到老百姓是否还尽力送子上大学的大事，是关系到民族素质提 高、国家核心竞争力强弱的大事，也是关系整个社会稳定和发展之大事。

　　3、军队复退转业军人的就业问题

　 　军队转业干部是党和国家干部队伍的组成部分，是重要的人才资源，是社会主义现代化建设的重要力量。军队转业干部为国防事业、军队建设作出了牺牲和贡献， 应当受到国家和社会的尊重、优待。因此，接收安置军队转业军人是一项重要的政治任务，是全社会的共同责任。江泽民同志指出，军队转业干部的安置办法，需要 适应社会主义市场经济发展的要求，逐步进行改革，但不管怎么改，对转业干部还是要“包”下来，具体怎么“包”，可以研究。

　　我国退伍军 人安置的基本方针是“妥善安置、各得其所”，基本原则是“从哪里来，回哪里去”。这主要是指义务兵、志愿兵由入伍征集地即本人户口所在地应征入伍，服役期 满或服役期未满但符合条件退出现役后仍回其入伍征集地的。具体做法是：从农村入伍的，应回农村；从城镇入伍的仍回城镇，原从工作单位和学校入伍的，可分别 复工、复职、复学。具体来说，退伍义务兵原是农村户口的，仍回农村，但在服役期间荣立二等功以上的可以安排工作；原是城镇户口的退伍义务兵，由国家统一分 配工作，实行按系统分配工作、包干安置的办法安置，各接收单位必须妥善安置。转业志愿兵退役后回原籍安排工作，在本县（市）安置有困难的，可报请上级人民 政府统筹安置。

　　当前军转安置工作的主要矛盾和困难：一是政府的指令性分配权威已明显减弱的情况下，原有的指令性分配办法与市场经济条 件下用人制度改革之间的矛盾，。二是现行安置政策缺少有效的保护措施，转业干部的待遇难以落实。三是机构改革使师团职转业干部安排的难度加大，需要转变观 念，拓宽安置渠道。四是军转安置部门职能较为单一，使退伍军人的自主择业、外域安置、档案存放等要求难以满足。乱收费现象也严重。五是军转安置分配办法较 为封闭，安置渠道少，使分配计划偏离接收单位的实际需要。六是军转安置中的不正之风严重干扰了正常的安置工作，人为地造成了军地之间的紧张和矛盾。七是军 转干部的培训还不能很好地适应市场经济对专业人才的高要求。八是军转经费不足，在一定程度上影响了安置任务的落实。九是军转干部自谋职业的渠道不畅，需要 有关部门加以积极而有效的引导，并给予相应的政策支持。

　　总之，在新的形势下，要对军转安置工作予以高度重视，要正视存在的困难和问 题，要积极探索军转安置的新思路、新方法、新举措，如果将其政策仍然停留在一个原有的不变的“包”字上，其结果，不仅会冲击我们历尽艰辛建立起来的新的用 人机制，同时也会造成军转人才的浪费，这是一条越走包袱越重的死胡同，必须进行改革。

　　三、解决城镇就业问题的若干建议

　 　有研究者指出，中国当前城镇的实际失业率已经达到7%，这是中国城镇失业率的警戒线，表明中国城镇已进入失业警戒区。当失业率达到9.73%时，将会造 成重大社会经济风险， 必须采取非常规的紧急对策。在当前城镇就业形势十分严峻的情况下，如何解决这一问题需要认真研究。

　　1、必须坚持市场导向的就业机制。市场经济发展过程中出现的问题，最终需要通过相应的市场化的机制来解决。我们已经从计划经济中艰难地走出来，决不能再走回头路，因为这是一条已被实践证明走不通的路。

　　2、建立城乡兼顾、东西联动、部门行业互通、三大产业互促的就业格局，最终建立起全国统一的劳动力市场。

　　3、努力创造有利于促进就业的宏观环境，包括建立相应的政府责任体系、法律法规体系、服务支持体系，社会保障体系和预警监控体系。

　 　4、拓宽就业渠道，增加就业需求，使劳动力的供求关系保持相对平衡。原劳动与社会保障部部长张左己认为有六条途径可解就业难题，即“小”（以中小企业和 小企业为主渠道）、“三”（发展第三产业）、“多”（多种所有制经济）、“密”（在发展技术密集、资金密集型企业的同时，也要发展劳动密集型企业）、 “非”（非政府部门就业和非正规就业）、“外”（组织好劳务输出）。

　　5、保持经济持续增长，这是促进就业的基本前提，否则，会因大批企业倒闭等原因而减少就业机会。

　　6、造就公平竞争上岗的就业氛围，把优胜劣汰落到实处。

　　7、改变种种滞后的、消极的、错误的就业观念，在临时就业、灵活就业、非正规就业、非机关就业上多做文章，形成做事就是上班、就是有工作的就业意识和舆论环境。

　 　8、区别不同对象，采取不同政策，切实解决好就业中的重点（如国企下岗职工、大学毕业生、复退转业军人）难点（如失业人员中的弱势群体）问题。例如，在 军转安置方面，为了改变单一的指令性计划分配的传统安置模式，党中央、国务院、中央军委颁布了《军队转业干部安置暂办法》，提出了对军队转业干部实行计划 分配与自主择业相结合的新的安置方式。又如，为了解决好普通高校毕业生的就业问题，2002年3月2日，教育部、公安部、人事部、劳动保障部联合下发了 《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》。该“意见”从九个方面对高校扩招后的毕业生就业形势、就业工作管理体制、人才培养结构 调整、如何拓宽到基层就业的渠道、怎样解决非公有制单位聘用高校毕业生和怎样鼓励人才合理流动等问题作了具体规定。其中重要的一点是要求在2003年高校 毕业生就业分配时，省会及省会以下城市要取消进人指标、户口指标限制，要取消限制高校毕业生合理流动的政策，要变过去人跟户口走为户口跟着工作走。这是高 校毕业生分配工作中的一个重大突破，意义深远。关于怎样做好下岗职工再就业工作，中央、国务院和各个地方已经下发了若干文件，出台了若干政策，作出了很多 具体规定，2002年9月30日，中央、国务院颁布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业要作的通知》，它从税费减免、小额贷款、社会保险补贴、就业援 助、国企主辅分离、就业服务、财政投入、社会保障、企业裁员、社区平台等十个方面提出了一整套促进企业下岗人员再就业的政策措施，操作性很强。

　 　9、注意调整政策，使促进就业的政策具有科学性、连续性和系统性。同时各地要针对本地区的实际情况，制定具体政策，使城镇就业问题的解决具有更强的针对 性。缓解和解决城镇就业问题要以一种积极的主动的促进就业的姿态，不断总结经验，认真吸取教训，借鉴包括国外在内的他人解决失业问题的宝贵经验，把本地 区、本部门的就业工作做好，不能因劳动力可以向外自由流动而消极从事、无所作为，更不能以市场经济作借口，放弃自己必须承担的责任和义务。

　　（2003年5月）