城镇化进程中的土地政策与路径选择

——基于属性与权利的视角

作者：谢志强              日期：2013-03-07               阅读：4094 次

土地问题是中国城镇化进程中的核心问题。土地是一个权利体系，其中不仅包括经济权利即土地产权，也包括心理权利和社会权利。规划城镇建设时，要充分尊重 土地的自然权利，立足自然地貌实现城市个性。在征用土地时，必须保障农民的经济权利、社会权利和心理权利，充分保障农民长期受益的权利。 　　土地问题是中国城镇化进程中的核心问题 　 　城镇化进程一般表现为农村人口转变为城市人口、农村土地转变为城市用地、农村生活方式转变为城市生活方式的过程。在这里，土地问题是城镇化进程中的核心 问题。这是因为，土地资源是城镇化进程的物质承载，土地价差是城镇化推进的重要动力，土地转换是城镇化过程的主要表现，土地权利是城镇化问题的核心关切。 具体而言： 　　土地资源是城镇化进程的物质承载。任何社会活动都有其物质载体，即都发生在一定的空间和地域上，城镇化进程同样如此。土地 作为城镇化进程的物质载体，其用途从农村、农业用地转变为城镇用地的过程就是城镇化。土地用途的变化、负载建筑物的变化，都是城镇化进程的突出表现。城镇 化对土地有非常大的需求，这是一种刚性需求，导致农用土地的持续减少，这种趋势在短期内很难改变。 　　土地价差是推进城镇化的重要动力。 城镇化是对土地用途和权利利益的重新划分，在这个过程中有一个巨大的动力机制，这就是土地价差。土地价差是指土地收购价和卖出价、出让价之间的差额。土地 价差是土地财政的重要源泉。土地财政是基于土地的财政收入和政策，土地财政是各级地方政府运用其公权力通过对土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行为操作 而进行的财政收支以及利益分配活动。土地财政的非持续性与非规范性诱发了包括财政、金融、社会、行政腐败、投资过热等在内的一系列风险①。土地出让金是中 国特色的制度创新，北京、上海、杭州等一线大城市的土地出让金数额巨大，成为推动经济和城市化发展的重要财政力量②。 　　土地转换是城镇 化进程的主要表现形式。农村土地可以分为农业用地、宅基地和集体建设用地三部分，其中集体建设用地可以分为集体经营和集体公益用地。前面提到的城镇化进程 三个主要表现，即在地域上，农业和农村用地改变为城镇和工商业用地，在人口上农业人口变成城镇户籍人口，在生活方式上农村生活方式转向城市化的生活方式。 这三个方面都离不开土地转换。土地用途和产权的转换是此过程的实质和关键。在用途方面，土地由之前的第一产业转向第二甚至第三产业。在产权方面，从农村集 体手中转向开发商和厂商，这是土地流转的概念。土地改变用途和土地流转可以有效地盘活资源，发挥土地的市场潜力，实现更大的效益。③ 　　 土地权利是城镇化问题的核心关切。围绕土地财政、土地权利产生了一系列问题，使得政府、开发商、农民三者的关系复杂化、利益化，处理不好，就会扭曲政府职 责，引发严重的社会问题。城镇化的前提是土地改变用途和土地拆迁，制度不完善导致利益分配纠纷，各地的拆迁矛盾高发，当前甚至有研究机构惊呼“拆迁矛盾是 中国社会的最主要的首要矛盾”④。拆迁矛盾的核心是土地权利即利益分配问题，开发商和农民在补偿标准方面往往达不到博弈均衡，使弱势一方产生严重的相对剥 夺感和社会不公平感。本文将研究和梳理土地的权利体系，从深层次为目前的土地矛盾和纠纷提供解决方案，并为城镇化中的土地政策提供逻辑上的路径选择。 　　再认识：土地究竞具有哪些属性 　　土地属性研究是梳理土地权利体系的逻辑前提，土地权利体系是土地属性研究的必然延伸。 　 　土地的自然属性。自然属性是指土地的位置、面积、肥力、光照、功能等。具体包含四方面⑤：一是位置固定。位置固定性是说土地的自然区位和地理位置是固定 不变的，正是因为土地位置是固定的，城镇化才会不断扩展地域，不断改变地貌；二是面积有限。一块土地的面积是固定的，不可能以人的意志为转移；三是质量差 异。土壤的肥力、光照、水分等指标方面优劣各异、质量不同；四是功能永久。是说土地发挥作用是恒久的，不管是耕地、林地、草地甚至是荒漠地、盐碱地都有其 发挥作用的地方，都不能在短期内改变其用途。⑥ 　　土地的经济特性。经济属性是指土地在经济的需求—供给、投入—产出方面的特殊性质。通 常包括四个方面：一是供给稀缺。土地由于恒久有用、承载万物，是人类社会安身立命之依托，所以一直是相对稀缺的，人类围绕土地和领土的战争未曾止息；二是 利用多元。土地的用途是多元分散的，可以做农用、工业用、公益用、建筑用、旅游用，这种用途带来的回报也是有差异的⑦；三是变更困难。指土地利用方向变更 的困难性。土地虽然有各种用途，但某一块土地一旦投入使用，在短期内是很难变更其用途的，或者是变更的成本高昂；四是报酬递减。即土地报酬的递减性，西方 经济学将土地作为与资本、劳动力并列的生产要素，这些生产要素的边际报酬都呈现出递减的趋势。⑧ 　　土地具有心理属性。土地本身没有心理 属性，但无论是拥有还是没有土地的人都会对土地产生种种心理活动，所以土地不但具有经济社会特性，而且具有心理特性。农民在日常生活世界中对于土地性质的 认识和法律法规文件等宏大叙事中的表述是不同的。农民长期与土地互动，从事农业生产活动，对土地的认识具有心理所有和心理回溯两种心理活动，这是一种潜在 的、农民独有的心理活动，有规律可循，绝不容忽视。具体而言：其一，心理所有。是指虽然党和国家文件说明土地属于国家和集体所有⑨，但农民并不是分得如此 清楚，更普遍的心态是将土地所有权和使用权混淆通用。内在心理是：不管谁所有、谁使用，总会有分给自己的一块或几块土地来耕种。基于这种心理，土地所有权 和使用权在农民心理中的区分是不清晰的。农民对自己耕种的土地有心理上的所有权。其二，心理回溯。是指一种虽然法律上不支持，但心理上自由反悔的心理机 制。土地的使用是一个包含矛盾的过程，一方面，征地前一块土地有多种可能的用途，甚至是“无限可能”；另一方面，一旦选择了某种用途，就意味着失去无限可 能，即丧失潜在的机会。这样，即使当初在征地过程中，老百姓得到了很高的价格补偿，但当其看到未来土地上的项目“挣大钱”后，就会产生这样的心理：是不是 当初便宜卖了，这样就会觉得补偿低了，产生后悔、怨愤心理，在种种因素作用下，就可能形成上访或者群体性事件。心理回溯是征地纠纷和拆迁矛盾中产生的一种 复杂的心理活动，处理不好，会激发强烈的社会不公平感，导致社会紧张、社会焦虑的情绪累积，从而影响社会和谐与稳定。 　　土地还具有社会属性。土地的社会特性包括以下五个方面： 　 　土地是职业、是事业。我们当前对土地的认识是狭隘的、片面的。对农民而言，土地不仅是谋生的手段，更是一种事业或职业，是一种工作方式。当前城市化进程 中的征地拆迁补偿的只是老百姓的经济损失，却忽视对一种职业或事业破坏后的补偿与恢复。城镇化进程给了农民土地的一次性补偿，但这是不够的，农民没有得到 新的职业或事业，这样的城镇化是不彻底、不公正、不可持续的。 　　土地是角色、是身份。土地除了是一种事业和职业，同时也是一种角色和身 份。农民从事农业生产，这本身是一种特定的社会角色和社会序列。身份认同是人在社会中的存在感，社会成员客观正确地认识到自己的身份和角色并按照角色的设 定行事，这是非常重要的，也是实现社会秩序的必要条件。未来的城镇化必须要让农民得到良好的市民化，实现身份认同的平稳过渡和顺利转型。 　 　土地是一种稳定预期。土地作为一种稳定的对于未来的预期，可以有效地减少社会张力和社会焦虑，进而缩减社会的不和谐因素。我们目前的城镇化中在土地问题 方面，征地拆迁补偿的标准主要是依据经济方面，而极少考虑农民在稳定预期方面的损失，这是心理幸福感和心理福利的损失，会导致失地农民产生社会焦虑心态。 对未来预期的不稳定将成为一个潜在的、不容忽视的危险因素，如果长期存在下去，一旦有机会和缝隙，就很可能使事态更为严重。 　　土地是一 种持续的保障。土地在心理上是一种预期，而在物质经济上则是一种保障。这种保障是一种综合性概念，指的是长远生计有依靠。具体到土地问题上，土地在之前可 以提供给农民年复一年的持续性收入，可以有效地维持并改善农民的生活，可以成为进城后的退守保障。而在城市化进程中，征地拆迁只是给予一次性的经济补偿， 对相当一部分农民没有做好安置。没有稳定收入保障的失地农民的数量的持续增加对于社会管理与社会和谐是一个很大的难题。 　　土地也是长期 股权。基于土地是一种事业和职业，是一种特定角色和身份认同，是一种稳定的预期，是一种持续的保障，因此在正常情况下，土地并不能被一次性的征地补偿和拆 迁安置所弥补，土地应当是一种长期的股权性收益。土地股权是指农民对于土地上的用途和项目固定地享有一定比例的股权，类似于长期持股，具体股权比例由双方 协商，政府不得介入。通过股权，农民可以获得持续性的收入保障，获得一种新的、有尊严的认同，获得彻底的市民化，走向新的生活与工作方式。 　　土地的权利体系 　 　土地的属性系统是权力体系的逻辑前提，前者决定了后者，后者是前者在法律权利视角中的表现。土地的权利体系，可以有效解释中国社会为什么会高发土地纠纷 矛盾，因为这里面存在巨大的差价。土地是一个综合而庞大的权利体系，当前的拆迁安置和征地补偿只是针对其中一小部分进行补偿，价差意味着较大比例的本应属 于农民个体的利益而被其他社会行为体以各种显性或潜在的方式剥夺。土地的权利系统是由对应的属性系统决定、引发和延伸的。 　　土地的自然 权利。土地的自然权利的依据是其自然属性，它至少包括四个方面：一是生态尊重。城镇化进程中的各种设计和建设应该“融入自然、依山傍水、顺势而为”，形成 各具特色的城镇建筑格局；二是损害恢复。在城镇化过程中对于土地的利用要注重构建地貌损害的可恢复机制。城市建筑工程垃圾、化工项目、重金属产业、地铁隧 道建造等都造成了对土地的永久性损坏⑩，这些不可恢复的损害需要通过科学规划严格的执行进行避免；三是物善其用。对于宜耕宜种的优质良田一定要坚决予以保 护。目前部分地区的开发区存在大量囤积、占用、浪费良田的情况{11}；四是全域效益。在改变农用地用途的过程中要着眼全局，科学规划，按照“全面、协 调、可持续”的原则，兼顾经济、社会、生态等方面，实现整体效益。 　　土地的经济权利。土地的经济权利主要是指物权和债权，前者包含了自物权和他物权。自物权是指土地所有权，他物权是指担保物权和用益物权。担保物权是指土地抵押权，用益物权是指土地的地上权、永佃权、地役权、土地发展权、广义土地使用权。 　 　心理权利。对应心理所有和心理回溯，心理权利包含心理所有权和心理回溯权。其一，心理所有权。农民通常会将使用权和所有权混淆理解，认为使用权就是所有 权。自己承包的地块在感觉上和心理上是属于自己的，这样才能激发他们的劳动生产热情，进而解放农村的生产力{12}。虽然没有法律依据，但是对于农民土地 的心理所有权的尊重是必要的，这是农村社会和谐的心理基础，是尊重农民个体利益的政治伦理。其二，心理回溯权。前面谈到，“心理回溯”是指一种虽然法律上 不支持，但心理上可以自由反悔的心理机制。政府应当重视和支持农民的心理回溯权。目前不少群体性事件就是因为政府和相关部门对于心理回溯权的漠视造成的， 从而导致社会紧张情绪的累积和酝酿，给社会发展和社会稳定埋下隐患。 　　社会权利。社会权利是由土地的社会属性决定的。在城市化进程中， 土地的社会属性也应当获得认可和尊重并在政策中得到体现，具体包括五个方面：一是工作就业权。城镇化进程的推进必须要解决好失地农民的就业问题。征收农民 的土地，就有责任保障农民的就业权。如果失地农民找不到工作的话，就会成为社会的不稳定因素；二是市民身份权。这里说的是户籍和身份认同。如果将农民过早 过快地转化为市民，又没有相应的辅助市民化的教育过程，就会导致身份认同的危机，失地农民觉得自己既不是农民，也不是市民，是一盘“夹生饭”；三是公正尊 严权。农民有了土地，就会对未来有稳定的预期。而失去土地，同时没有稳定的工作，就会感到不安和躁动，在全社会层面就会表现出一种群体性社会焦虑；四是社 会保障权。土地的社会保障功能已经获得广泛承认，社保权已经得到了充分的重视和实现，许多地方在城镇化过程中推出了“土地换保障”政策，依据就是承认土地 的社保权（主要指养老保险）；五是股权收益权。社会保障权只能够保证基本的生活，而土地入股则可以保障土地能够带来持续不断的收益。由于土地具有永续受益 的性质，因此土地可以作为一种股权带来持续的收益，这是失地农民理所当然的权益，而非施舍。 　　目前各地实施的“土地换就业”、“土地换社保”、“土地换股权”等办法也侧面印证了土地社会权利体系的存在。土地的社会权利为城镇化进程中处理土地问题提供了理论支撑，也为解决失地农民问题提供了政策路径。 　　解决中国城镇化过程中土地问题的政策制定和路径选择 　 　权利体系的四个层面为城镇化进程的四个方面提供了政策依据和路径选择。自然权利强调尊重自然地貌、顺势而为，打造宜居城镇和特色城镇；经济权利为征地补 偿和拆迁安置提供了标准，尤其重要的是保障农民的土地发展权；心理标准则是强调土地对于农民内心的重要作用，应保障其心理所有权和心理回溯权，建设好精神 家园；社会权利强调持续获得利益保障的公平正义的实现。 　　尊重并实现土地的自然权利。保障土地的自然权利在政策方面体现为城镇化建设规 划布局标准。我们当前对土地的自然权利是缺乏尊重的，表现为城市化模式单一、模仿严重。自然权利包括生态尊重、物善其用、损害恢复和全域效益。这就要求各 城镇在发展规划中要尊重自然规律和天然地貌，减少人工痕迹，将主观规划因素控制在一定限度，将环境污染降至最低，遵循“融入自然、依山傍水、顺势而为、特 色各异”的标准，打造幸福城市、宜居城市、田园城市，实现现代性和自然性的和谐兼容，实现人与自然和谐相处。 　　保障并实现土地的经济权 利。土地的经济权利包括所有权、使用权、永佃权、地役权、抵押权、租赁权等，当前的征地拆迁补偿安置的范围狭窄、标准很低，这是导致当前征地拆迁类群众上 访和群体性事件的核心原因。土地的权利范围如此之广，而政策中的补偿范围显然不能充分保障农民的权利。土地权利的低度实现会直接导致土地成本的“软预算约 束”，土地资源价格的灵敏度不足，以及对土地资源的使用和利用效率低下。因此全面保障和实现土地的经济权利是最优化配置资源的必然趋势。 　 　重视并实现土地的心理权利。农民与土地有千丝万缕的联系，其中并非简单的经济补偿就可以弥补农民在征地拆迁中的损失。农民对自己分得耕种的土地和宅基地 是有心理所有权和心理回溯权的，对农民心理权利的重视是建设和谐社会的必然要求。1953年，国家将土地收归国有，农民与国家的关系是信任感、安定感和优 越感。信任感是相信自己总会有耕种的一份，安定感是对国家政权的热爱，优越感是对社会主义制度的自豪。心理权利贯穿始终，征地拆迁中对心理权利的漠视使得 农民割裂了原来的社会支持系统（邻里关系、亲友走访）、文化生活单调乏味。这些心理权利的损失是无形的，要做好精神家园建设、农村文化建设和社区伦理建 设，必须高度重视征地拆迁户的心理感受和心理权利。 　　实践并充实土地的社会权利。土地的社会权利的践行至少有以下几种做法：一是土地换 就业。土地上务农本身是一种就业岗位，一旦土地被征收流转，被征地农民有权获得合理的就业安置{13}；二是土地换社保。土地是农民的社会保障方式，在长 期社会保障体系没有建立起来的时候，土地一直是重要的养老保障。当土地被征收或流转，失地农民必然要获得替代性的制度安排{14}。因此，给失地农民社保 不是施舍，而是农民的权益；三是土地换股权。土地在属性上是可以带来持续不断的收入的，这和股权是十分类似的。因此“土地入股”成为解决城镇化进程中失地 农民问题的重要制度创新{15}。但需要解决一个问题，就是土地上的项目经营亏损了怎么办；四是土地换高管。遵循“土地入股”的思路，失地农民有权用土地 换取进入公司董事会和监事会等相关管理层的资格，这也是保障农民权益的重要方式；五是土地换认同。城市化之前，农民是具有身份认同的，然而急剧的城镇化进 程使得失地农民的身份认同出现危机，自己既不是传统意义上的农民，也不是现代意义上的市民，而只是住在安置区里的特殊居民。在城镇化进程中如何切实实现农 民的市民化仍然是艰巨的任务；六是土地换尊严。当前征地拆迁中出现了许多严重的问题，这不能不引起有关方面的重视和反思。“土地换尊严”是一个具有综合 性、总体性的高标准要求，实现这一目标的必要条件是要让城镇化进程中的农民“有工作、有社保、有股权、有高位、有认同”。 　　在各地进行 土地换社保、土地换股权等尝试的时候，国家层面也在进行着相关改革配套的准备工作。2011年7月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，要求 近期重点做好以下工作：切实加强耕地保护，确保耕地保有量不减少、质量有提高；严格依法依规管地用地，坚决防止违法违规用地反弹；认真落实《国有土地上房 屋征收与补偿条例》，加快规范农村建设用地管理；做好保障性安居工程用地供应；加强和改善土地调控，促进结构调整和发展方式转变。2011年7月20日举 行的国土资源部规章和规范性文件清理成果发布会上，国土资源部表示，《土地管理法》修改稿已经完成送审，上报国务院。修改的重点是完善集体土地征收。在集 体土地征收补偿方面，不仅要在财产上进行补偿，同时还要突出安置和保障，切实做到农民生活水平不降低，长远生计有改善，这是兼顾各方利益、统筹眼前和长 远、实现中国科学有序健康的城镇化的必由之路。（作者分别为中央党校社会学教研室副主任、教授；清华大学社会学系博士研究生） 　　注释 　　①叶倩瑜：“失地农民问题：基于土地财政视角下的分析”，《西部财会》，2004年第4期。 　　②谌睿：《土地出让金与地方经济增长》，江西财经大学，2010年。 　　③宗采：“土地流转‘转出’五倍效益——江苏省昆山市农村承包土地流转侧记”，《中国财经报》，2009年3月26日第3版。 　　④张艳：“机构调查显示拆迁矛盾已成为我国首要社会矛盾”，《人民网》，2011年6月23日。 　　⑤⑥⑦⑧毕宝德：《土地经济学》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第4～5、88页。 　　⑨参见《中华人民共和国土地管理法》第九章第十条。 　　⑩纪万斌：“重视研究采煤造成土地塌陷是当务之急”，《土地学会625论坛—第十七个全国“土地日”：节约集约用地坚守耕地红线论文集》，2007年。 　　{11}“全国开发区整治整顿工作情况对比分析”，《领导决策信息》，2004年第15期。 　　{12}胡昕宇：《农民视角下的土地承包关系“长久不变”研究》，华中农业大学，2010。 　　{13}林新：《中国城镇化进程中失地农民就业问题研究》，中央民族大学，2010。 　　{14}侯志军：“‘土地换社保’的理论与实践”，《法制与社会》，2011年第4期。 　　{15}卞倩：“有关土地流转过程中土地入股相关问题的探讨”，《中国会计学会高等工科院校分会2010年学术年会论文集》，2010年。

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