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一、要正确认识基层政权弱化问题
基层政权重在基层，直接面对群众是基层政权组织的一个个重要特点，它处于“上情下达”和“下情上达”的位置上，是连结国家与群众的桥梁与纽带，发挥着重
要的组织与协调作用，它所具备的基层性质和基础地位是显而易见的。但是，近些年来，农村基层政权的弱化现象明显，主要表现在以下方面：财政保障能力弱化，
许多乡镇的财政运转非常困难，甚至有的乡镇依靠举债运转；社会整合与控制力弱化，由于基层政权威信在不断降低，因而农村的很多矛盾都无法化解；社会动员能
力弱化，政府的号召力在不断降低；提供公共服务的能力弱化，由于财政困难，基层政权在提供义务教育、医疗保障、社会救助等公共服务方面能力较差。
基层政权的弱化问题有正常的原因，也有非正常的原因，对此要作科学分析，不要一听到基层政权的弱化就害怕就批判。基层政权建设要解决三个基本的问题，一
是发展方向问题，二是与服务对象的关系问题，三是自身的服务能力问题。方向问题是为谁服务的问题，是基层政权组织的定位问题，就是各方面要体现出来的民主
化问题。民主民主，人民做主，这一点需要用体制来保障。搞基层选举，给老百姓以自由，不断给老百姓松绑，这是历史潮流，这是我们改革的一个重要目标，我们
改革的方向是正确的，而且取得了很大成绩，这一点要予以充分肯定。但是，从计划体制下的强控制到市场体制下的少控制弱控制，这是一个大趋势，要正确对待，
当然基层政权的弱化有一个“度”，超过这个“关节点”，基层政权过度弱化，就会走向另一个极端，政府在国家建设过程中就会丧失对基层政府官员的控制和约束
力，中央的政策方针跟本就无法落实到基层。贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县发生的严重打砸抢烧突发事件（简称“6.28”事件），就凸显了基层政权过度
弱化所带来的问题。我们要找准基层政权弱化的政策和制度性根源，强化基层政权建设。方向问题决定着与服务对象的关系问题，在正确的改革方向指引下，要用体
制来保障基层干部的执政为民问题，而不是为难百姓，有的甚至欺压百姓。发展方向问题和与服务对象的关系问题解决好了，接下来就是基层政权组织自身的服务能
力问题，有心无力也是办不好办不成事的，因此我们党提出了要提高执政能力执政水平这个大问题。应当说这三个问题我们都想到了，也提出了明确要求，但是都没
有落实好，原因是多方面的，要从政策上制度上体制上找原因，不能一出问题就是百姓的素质问题，是所谓个别人的别有用心，这是解决不了根本问题的，只能成为
一些人逃避责任的托辞。
二、基层政权弱化的政策和制度性原因
基层政权弱化的政策和制度性原因体现在多个方面,家庭联产承包责任制的实行、农业税等税费制度的改革、财税体制的改革、社会主义民主政治的发展等等，都会影响到基层政权的控制力。此外，社会流动在一定程度上也弱化了基层政权。
家庭联产承包责任制的影响。家庭联产承包责任制是国家与农民关系的一次重大调整，大大弱化了基层政权。在家庭联产承包责任制下，农民在自己承包的土地上
有充分的自主权，种植什么、种植多少等等都充分自主，只需按照国家的规定缴纳相应的税费就可以。农民与国家之家的经济利益关系远不如“人民公社”时期紧
密，基层政权对农民的控制力大大下降，却大大提高了农民的生产积极性，从此农村面貌焕然一新。
农业税等税费制度改革的影响。现代社
会，国家和公民的关系通过法制得到新的确认和稳定。税制的变化会直接影响原有基层政权的能力。2006年1月1日起，国家废止《农业税条例》，这意味着在
中国延续两千多年的农业税正式走入历史。全面取消农业税，有利于减轻农民负担，增加农民收入，使广大农民更多地分享改革开放和现代化建设的成果，从改革中
得到实实在在的利益。但是与此同时，它也进一步弱化了基层政权。税费改革前，有人形象的把基层政权的职能比喻为“要钱要粮要命”（抓计划生育）。税费改革
后，基层政权的职能只剩下“要命（抓计划生育）”了，遵守计划生育政策的农民，就基本上可以不与基层政权发生直接联系了。因此，基层政权对农民的控制力大
大减弱。在税费改革之前，乡镇政权还能靠多向老百姓收点费(当然很大一部分是不合理的)来保持收支平衡，税费制度改革后，基层政权再也不能任意收取老百姓
的钱了，这导致许多乡镇陷入财政困境。传统体制下基层政权的控制力与征收的税费之间成正比。农民需要上缴的税费越多，对政府的依赖性就越强，基层政权对农
民的控制力就越强；农民需要上缴的税费越少，对政府的依赖性就越弱，基层政权的控制力就越弱（如图一所示）。
财税体制改革的影响。1994年实行分税制改革，目的在于理顺中央和地方之间的财力分配关系，增强中央的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。这次
改革使中央和省级政府吸取财税的功能不断强化，比重不断上升。与此同时，农村基层的财力却不断被削弱，承担的责任越来越多。乡镇一级不设立单独财政，需要
县乡财政供养的人口却很多。连吃饭都成了问题，更“无钱办事”了。这种财税体制是基层政权制度弱化的重要原因。
基层民主政治发展之影
响。党和国家鼓励群众自治。十七大报告指出：要“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。”“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机
制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”近些年来，我国农村村委会的成员普遍
实行了直选，有的县乡甚至实行了直接选举，农民更加民主自由了。与此同时，一些城市居委会也实行了直接选举。选举是公民自治的重要方式和手段，而公民自治
程度是衡量一个国家民主水平的重要标志。选举制度，尤其是直接选举，使的广大的群众在政治上由过去的被动变成了主动，农民有了更多的知情权、参与权。在这
个意义上，基层政权控制力与社会主义民主政治发展程度之间成反比。社会主义民主政治发展程度越高，农民对对政府的依赖性就越低，基层政权对农民的控制力就
弱；社会主义民主政治发展程度越低，农民对政府的依赖性就越高，基层政权对农民的控制力就强（如图二所示）。
社会流动在一定程度上也弱化了基层政权。社会流动是社会进步的重要标志，它是社会成员发展自我潜力、实现向上流动的重要渠道。但另一方面，由于农村剩余
劳动力大量流向城镇，流入地和流出地的基层政权组织都难以管理他们，基层政权组织原有的工作模式和方法遇到前所未有的挑战。一些地方甚至一度处于消极、被
动局面，基层的工作严重受阻，群众与基层政权组织的关系僵化冷淡。没有外出打工的农民对党中央的政策也有了自己的理解与选择，对于能给自己带来利益的活动
就积极参与，不能给自己带来利益的活动就少参与或不参与，政府也无法强行要求他们参与这些公益劳动。因此，现在农村许多公益事业（如修水渠、修筑村道等）
说得多，做得少。
三、强化基层政权的几点思考
“基础不牢，地动山摇”，基层政权建设的好坏，直接关系到整个政权建设的稳定。因此，在新的发展条件下加强基层政权建设，防止基层政权弱化非常重要。以下几项工作对于重新认识和加强基层政权建设是非常重要的。
一是方向要坚定，思路要清晰。发展基层民主，保障人民享拥有更多更切实的民主权利，这是方向是目标，要坚定不移。发展基层民主的途径有很多，各个地方的
情况又很不一样，但思路一定要清晰，程序一定要科学合理，细节一定要周到严密，这些做到了，不但可以保证有良好的结果，而且可以有效避免黑恶势力、家族宗
族势力对基层政权组织的不良影响。一个得民心的、有效率的、强有力的基层政权的改革发展思路，需要上层来定夺，需要中层来细化，需要底层来落实，需要广大
民众的真正参与，大家各负其责，齐心协力，就会越来越接近我们所希望的目标。
二是要对基层政权的机构进行改革。要缩减乡镇规模，乡镇
政府不能是县级政府的“缩小版”，“麻雀虽小，五脏俱全。”机构庞大，使得本来财政就困难的基层政权“僧多粥少”。近些年来，许多地方都在实施乡镇合并，
精简机构，把计划经济遗留的一些部门如农机站、农技站等从乡镇政权编制中裁减出去，把它们投向市场。这些部门的市场化，一方面可以服务社会，另一方面，也
能减轻乡镇一级的负担。但要注意的是，在乡镇合并的过程中，要注意保持农村基层政权的稳固，因为这关系到整个农村乃至全社会政治经济的稳定。与此同时，严
格核定各部门的人员编制，裁减冗员，减少财政支出；协调好党委、政府、人大之间的关系，形成整体意志和行动，使乡镇政权由原先的刻板的毫无生气的“大政
府”转变为目标准确、机构精干、运转协调的“小政府”。运转协调、高效的基层政权是加强控制力的有效组织保障。
三是要突出公共服务职
能。“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。” 是党的十七大提出的明确要求。2008年2月23日，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时指出，建
设服务型政府，要“把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”为此，基层政权组织要正确定位，转
变职能。今后，基层政权的主要职能应当是为群众提供更多更优质的教育卫生脱贫等公共服务。在提供公共服务中加强与群众的联系，增强基层政权的号召力和影响
力。
弱化与强化是相对的，计划经济条件下的那种强化不一定是好事，市场经济条件下的弱化不一定是坏事，时空的转换，环境的改变，需要
我们对一些问题作重新思考。面对当前基层政权组织的弱化问题，我们同样要采取这个态度，重要的是要找到其中真正的根本的原因。在大的改革背景和思路下，进
一步改革创新与基层政权组织建设密切相关的政策、制度，无疑是重建基层政权组织权威的关健所在。
（2008.8.6）
（谢志强，中央党校教授；郭厚禄，中央党校博士生）
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